I SA/Wa 1533/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu – na wniosek W. G. sprawy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zezwalającej na wykonanie prac przy budynku usługowo-mieszkalnym usytuowanym w K. przy ul. [...], w zakresie jego adaptacji, przebudowy i rozbudowy, zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r., l.dz.[...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. nr [...] – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] udzielił zezwolenia na wykonanie prac przy budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. [...] w K., w zakresie jego adaptacji, przebudowy i rozbudowy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że z pierwotnego budynku miałaby pozostać ściana frontowa od ul. [...] oraz zewnętrzna ściana szczytowa granicząca z posesją przy ul. [...], natomiast pozostałe mury i stropy miałyby ulec wyburzeniu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zwrócił się W. G. powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz - zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, to jest art. 21 i art. 27 ust. 1 - stwierdził, że prowadzone zgodnie z tą decyzją roboty budowlane polegały między innymi na niemal doszczętnym zburzeniu budynku, to jest na wyburzeniu dachu i dwóch ścian z pozostawieniem jedynie ściany frontowej od ul. [...] oraz na całkowitym zniszczeniu wnętrza poprzez wyburzenie ścian wewnętrznych i stropów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wystąpił W. G., podnosząc, że powyższa decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe jest nazbyt skąpe oraz twierdząc, że budynek przy ul. [...] odpowiada opisowi zawartemu w księdze rejestru, bowiem wpis oznaczony nr [...] dotyczy budynku znajdującego się na działce objętej [...], a na tej działce znajduje się budynek oznaczony adresem [...], zatem wpis dotyczy tego budynku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając ponownie sprawę. stwierdził, że wydana przez niego decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest prawidłowa i brak podstaw do jej uchylenia, bowiem przedmiotowy budynek nie został wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z przepisami obowiązującego do 1962 r. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265), uznanie obiektu za zabytek następowało nie na mocy wpisu w księdze rejestru, to jest czynności materialno-technicznej, lecz "orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia". O tym, czy dany obiekt był zabytkiem rozstrzygała decyzja administracyjna, której skutkiem było dokonanie odpowiedniego wpisu w księdze rejestru. Taka czynność materialno-techniczna, o ile nie była poprzedzona decyzją administracyjną, nie oznaczała - i w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie oznacza - objęcia obiektu ochroną konserwatorską. Fakt dokonania tej adnotacji w księdze rejestru może uzasadniać jedynie domniemanie, że w odniesieniu do zabytku została wydana decyzja wpisująca go do rejestru zabytków, nie jest to jednakże domniemanie prawne. W kolejnych aktach normatywnych regulujących ochronę zabytków brak jest przepisu, który nakazywałby uznawać, że obiekt, co do którego istnieje wpis w księdze rejestru zabytków, jest zabytkiem objętym tą formą ochrony konserwatorskiej. Z ustaleń organu wynika, że w odniesieniu do budynku położonego przy ul. [...] w K., nie została wydana decyzja o wpisie do rejestru zabytków. Wpisu w księdze rejestru pod nr [...] z adnotacją, iż budynek przy ul. [...] wpisano do rejestru na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1937 r., dokonano najwcześniej w 1969 r., gdyż od tego roku prowadzona była przedmiotowa księga. Fakt ustalenia treści decyzji, która się nie zachowała, po przeszło 30 latach od daty jej wydania, budzi wątpliwości co do rzeczywistego zakresu rozstrzygnięcia, a w szczególności co do tego, jakie obiekty zostały na jego mocy uznane za zabytek. W zachowanym wykazie hipotecznym [...] w odniesieniu do nieruchomości [...], brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wpisie do rejestru zabytków. W tymże wykazie natomiast pod datą [,...] lipca 1937 r., a zatem zbliżoną do daty wydania decyzji, odnotowano "ograniczenie w rozporządzeniu zabytkiem za jaki uznano dom przy ul. [...] na parceli [...]". Parcela ta obejmowała budynki przy ul. [...] oraz [...]. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. G., zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż podniesione przez skarżącego. Uzasadniając sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym należy na wstępie podkreślić, iż ocena zasadności skargi nie mogła być ograniczona do analizy zarzutów podniesionych przez skarżącego. Zakres tej oceny zakreślony jest bowiem wyłącznie granicami danej sprawy, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Stąd w pierwszej kolejności potrzeba i konieczność ustalenia w ramach postępowania sądowego czy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Sąd zauważa, iż do wniosku W. G. z dnia 11 maja 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. dołączono kopię dokumentu z dnia 10 maja 2004 r. zawierającego oświadczenie wnioskodawcy o udzieleniu pełnomocnictwa radcy prawnemu J. L. Na przedstawionej kopii dokumentu zostało złożone oświadczenie radcy prawnego J. L. o udzieleniu upoważnienia radcy prawnemu M. S. do "występowania w sprawie". W związku z powyższym Sąd wyjaśnia, iż w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, to jest w dniu 11 maja 2006 r., konieczne było, co wynikało z art. 33 § 3 k.p.a., dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy mógł sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Wyłącznie w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej mógł nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem był członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie było wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony, co wynikało z art. 33 § 4 k.p.a. Niewątpliwie wyjątek opisany w tym przepisie nie odnosi się do przedmiotowej sprawy administracyjnej i działającego w imieniu strony pełnomocnika. Powyższe oznacza, iż pełnomocnik wnioskodawcy był obowiązany – w celu skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego - dołączyć do wniosku oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony jego odpis. Prawidłowe byłoby także złożenie odpisu pełnomocnictwa uwierzytelnionego przez radcę prawnego J. L. Odpis dołączony do wniosku nie spełnia żadnego z wymienionych warunków. Odpis pełnomocnictwa został uwierzytelniony przez radcę prawnego M. S., co było - w obowiązującym wówczas stanie prawnym – nieskuteczne (por. odpowiednio uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2009 r., III CZP OSNC 2009/6/76). W konsekwencji organ, do którego złożono podanie z dnia 11 maja 2006 r., był obowiązany do podjęcia odpowiednich czynności w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby właściwy organ podjął wymagane czynności i doszło do uzupełnienia braków formalnych podania. Oznacza to, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w postępowaniu nadzorczym pomimo, iż podanie nie zostało podpisane przez stronę lub należycie umocowanego pełnomocnika, co oznacza, iż organ w sposób rażący naruszył art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r., III SA 417/00, niepubl.). Okoliczność ta stanowiła podstawę stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. Uzupełniając uzasadnienie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010 r. dodać należy, iż zmiana art. 33 § 3 k.p.a. dokonana ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676; dalej: "ustawa"), nie doprowadziła do konwalidacji naruszeń Kodeksu zaistniałych przed wejściem w życie ustawy, to jest przed 1 stycznia 2010 r. Z art. 11 ustawy wynika jedynie, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się, do czasu zakończenia postępowania w pierwszej instancji, dotychczasowe przepisy w zakresie uwierzytelniania dokumentów. Oznacza to, przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy administracyjnej, iż ocena zgodności z prawem decyzji dnia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. powinna opierać się na dotychczasowym brzmieniu art. 33 § 3 k.p.a. Organ, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dostrzegł wcześniejszego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. i wydał w sprawie ostateczną decyzję pomimo, iż podanie inicjujące postępowanie nadzorcze nie zostało podpisane przez stronę lub należycie umocowanego pełnomocnika. W konsekwencji doszło do rażącego naruszenia wymienionych przepisów oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Dodać w tym miejscu także należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje udzielenie pełnomocnictwa wyłącznie w jednej w dwóch form wymienionych w art. 33 § 2 k.p.a. Stąd nie jest możliwe udzielenie pełnomocnictwa, przykładowo, w sposób dorozumiany, a w szczególności poprzez niezaprzeczenie przez mocodawcę istnienia stosownego umocowania. Akcept milczący może być bowiem doniosły prawnie jedynie wówczas, o ile takie skutek wynika wprost z ustawy (por. przykładowo: art. 119 pkt 2 p.p.s.a, art. 682 kodeksu cywilnego). Nadto Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w sposób bezpośredni lub pośredni, w odróżnieniu od Kodeksu postępowania cywilnego (art. 70 § 2, art. 401 pkt 2), możliwości potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika, co należy mieć uwadze w wypadku ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie oraz przy ocenie skutków stwierdzonego uchybienia. Wobec powyższego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wynikającego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. (I OSK 1433/06, niepubl.), iż dla oceny skutków nieprzedstawienia pełnomocnictwa może mieć znaczenie fakt podjęcia czynności przez stronę w toku postępowania administracyjnego przy jednoczesnym niezakwetionowaniu istnienia pełnomocnictwa lub potwierdzeniu dokonanych czynności. Nawet jednak przyjmując, iż niezaprzeczenie przez stronę faktu udzielenia pełnomocnictwa lub potwierdzenie przez stronę czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika, może być prawnie doniosłe, to dostrzec należy, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym czynności procesowe podejmowane były wyłącznie przez radcę prawnego M. S. W tej sytuacji strona reprezentowana przez nienależycie umocowanego pełnomocnika niewątpliwie nie potwierdziła w jakikolwiek sposób czynności dokonanych przez wymienioną osobę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wystąpi do radcy prawnego M. S. o przedstawienie dokumentu potwierdzającego fakt udzielenia dalszego pełnomocnictwa tej osobie w trybie art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu. Potwierdzenie udzielenia substytucji w tym zakresie nie wynika bowiem z dokumentu z dnia 10 maja 2004 r., na którym zawarto jedynie oświadczenie o udzieleniu upoważnienia do występowania w bliżej nieopisanej sprawie. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.