I SA/Sz 823/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Polańska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Protokolant Gabriela Porzezińska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z § 11 ust. 1, 2 i 5, § 11a ust. 1 oraz § 17 ust. 1 pkt. 1) lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, w związku z §2 pkt 10) lit. b), § 4 pkt. 1), § 5 pkt 2), 3) i 5), § 8 pkt. 2) i 3) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. z 2004 r., Nr 181, poz. 1878 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, po rozpatrzeniu odwołania P. – F. Sp. z o.o od decyzji nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydanej w dniu [...] roku przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modemizacji Rolnictwa dla powiatu polickiego i miasta S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym : w dniu [...] roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek P. – F. Sp. z o.o. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 rok. W treści wniosku do przyznania płatności zadeklarowano [...] działek rolnych, w tym w ramach: - pakietu POI - Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariantu POlb - Półnaturalne łąki dwukośne, 17 działek rolnych o łącznej powierzchni[...] , - pakietu K02 - Tworzenie stref buforowych, wariantu K02b02 - 5. Metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych, strefę buforową długości [...] metrów zlokalizowaną na[...] działkach rolnych, - pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariantu S02b02 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha oraz - pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariantu S02a02 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), [...] działkę rolną o powierzchni [...] haJ W dniu [...] roku do Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie wpłynęło pismo P. – F. Sp. z o.o., w którym Producent zgłosił wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności w swym gospodarstwie, na dowód czego załączył protokół oględzin uprawy z dnia [...] roku z którego wynikało, że poddane oględzinom działki o nr [...] z obrębu J., zostały całkowicie zatopienie. Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S. A. O/P. sporządziło i przekazało Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2009 (wykaz dotyczył producenta o nr identyfikacyjnym [...] - P. – F. Sp. z o.o., w którym wskazano powierzchnię [...] ha upraw rolniczych i [...] ha trwałych użytków zielonych (z zakończonym okresem przestawiania)). W dniach pomiędzy [...] roku a [...] roku, w gospodarstwie Wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której pomiarowi powierzchni poddano wszystkie zadeklarowane do płatności działki rolne. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, zawiesił postępowanie w sprawie wniosku P.- F. Sp. z o.o. o przyznanie płatności na 2009 rok, wskazując, iż rozstrzygnięcie sprawy za 2009 rok zależne jest od rozstrzygnięcia w sprawie tożsamego wniosku o przyznanie płatności za 2006 rok, złożonego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w którym to postępowaniu do dnia wydania niniejszego postanowienia nie zapadł wyrok sądowy. W dniu [...] roku, do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wpłynęło zażalenie na postanowienie nr[...] , w którym Strona skarżąca wniosła o jego uchylenie i załatwienie sprawy w terminie przewidzianym przepisami prawa. Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] roku, uchylił postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W piśmie z dnia [...] roku Producent po zapoznaniu się z aktami sprawy podniósł, że ustalenia podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu, dotyczyły prawidłowości prowadzenia produkcji na użytkach rolnych Wnioskodawcy, z zaznaczeniem, iż ustalenia kontroli w żaden sposób nie potwierdziły zarzucanych błędów w planie działalności rolnośrodowiskowej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania P. – F. Sp. z o.o. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Organ wskazał, że Producent do przyznania płatności za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zgłosił grunty deklarowane do pakietów i ich wariantów. Winien zostać sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym oraz rozporządzeniem w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego. Dalej organ podaje, że Producent na okoliczność prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej, był w posiadaniu kilku planów działalności rolnośrodowiskowej: - na lata 2005 - 2009, opatrzonego datą 14 stycznia 2005 roku, - na lata 2005 - 2009, datowanego na dzień 12 maja 2005 roku, - zmiany do planu rolnośrodowiskowego na lata 2005 - 2010, z dnia 17 sierpnia 2006 roku (data figurująca na pierwszej stronie zmiany do planu, w której na ostatniej stronie dokumentu umieszczono datę 17 lipca 2006 roku), - planu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2012, opatrzonego datą 15 marca 2007 roku, dostarczonego do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 11 lutego 2008 roku, w związku z wezwaniem organu I instancji, w sprawie przyznania płatności za 2007 rok, oraz - zmiany do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012 z dnia 15 maja 2008 roku (złożony w sprawie płatności za 2008 r.). Dalej organ podniósł, że w związku z tym, iż prowadzona działalność rolnośrodowiskowa, z tytułu której Wnioskodawca rok rocznie ubiega się o przyznanie płatności, stanowi 5 -letni program i związane z nim zobowiązanie do prowadzenia tej działalności, nie sposób nie odnieść się w niniejszej sprawie do dowodów gromadzonych w sprawach wniosków P. – F. Sp, z o.o. za ubiegłe lata, w tym konkretnie za 2007 rok, kiedy to Producent złożył plan na lata 2007-2012. Organ przywołał wyniki dokonanej analizy zapisów planów poczynając od planu z 12 maja 2005 roku tj. w zakresie rolnictwa ekologicznego - brak określenia podejmowanych prac i zaniechanych wraz z uzasadnieniem, przywołano jedynie przepis dot. rolnictwa ekologicznego, w zakresie utrzymania łąk ekstensywnych - brak opisu zbiorowiska, wskazano jedynie na rośliny bagienne i trawy. Co do zmian z 17 lipca 2006 roku organ wskazał, że nie korygują one nieprawidłowości ale stwarzają następne i zestawia je. Dalej organ podaje, że dokument z 15 marca 2007 roku dostarczony na wezwanie organu w postępowaniu dot. płatności 2007 roku zawiera również błędy na które wskazuje. Załączniki z 28 sierpnia 2008 r. uzupełniają braki co do pakietu utrzymanie łąk, a 15 września 2008 roku co do charakterystyki stref buforowych – załączniki nie podpisane przez doradcę rolnośrodowiskowego. Organ zmiany z 15 maja 2008 roku złożone w sprawie płatności na 2008 r. uznał za te, które nie mogą zmieniać wadliwego od początku planu. W odwołaniu od powyższej decyzji, w którym Strona zarzuciła, iż uzasadnienie skarżonej decyzji w głównej mierze zawiera opis błędów w planach działalności z lat 2005/2006 i 2007, bez szczegółowego odniesienia do sporządzonego dla gospodarstwa nowego planu rolnośrodowiskowego z dnia 15 maja 2008 roku. Skarżonej decyzji, Producent zarzucił również różne względem siebie rozpatrzenie materiału dowodowego w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej w sprawie za 2008 rok, w której przyznano płatność za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a w sprawie za 2009 rok, gdzie produkcja prowadzona była na podstawie tego samego planu działalności, przyznania płatności odmówiono. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem Strony zawartym w odwołaniu stwierdza, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji błędów lub naruszeń prawa, które skutkować powinny rewizją wydanej w sprawie decyzji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie organu I instancji dotyczące faktu posiadania przez P. – F. Sp. z o.o. planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonego niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Rozstrzygnięcie zostało podjęte nie na podstawie decyzji wydanych w latach poprzednich, ale w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy (szczególnie w sprawie wniosku za 2007 rok, kiedy to Producent złożył plan rolnośrodowiskowy na lata 2007 - 2012), wskazując, iż właśnie na podstawie tego dokumentu prowadzona jest dalsza działalność rolnośrodowiskowa. W postępowaniu tym (za 2007 rok), na etapie postępowania przed organem II instancji dot. odwołania od decyzji o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (rozstrzygniętej de facto wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 roku - sygn. akt I SA/Sz 551/09, w którym WSA oddalił skargę Producenta na decyzję organu II instancji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 rok), Strona skarżąca w dniu 29 sierpnia 2008 roku złożyła w Oddziale Regionalnym ARiMR pismo, w którym wyjaśniła, iż przesłany na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR plan sporządzony na lata 2007-2012, "jest pomyłką spowodowaną przez osobę wysyłającą dokumenty". Do powyższego pisma załączono kopię planu na lata 2005-2009 opatrzonego datą 14 stycznia 2005 roku oraz kopię zmiany do planu na lata 2005 - 2010 wraz z załącznikami o nr od 1 do 8. W związku z tym, iż analiza zgromadzonych planów rolnośrodowiskowych budziła szereg wątpliwości odnośnie prawidłowości ich sporządzenia w tym planu opatrzonego datą 15 marca 2007 rok, dostarczonego do ARiMR na wezwanie organu I instancji, organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przy udziale doradcy J. B. (po uzyskaniu pisemnych wyjaśnień i po przesłuchaniu w charakterze świadka) uznał, że został on sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu i wskazał na § 17 ust. 1 pkt. 1) lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, § 2 ust. 1 pkt. 2), w § 4 z zastrzeżeniem § 19 ust. 2" nadto na § 4 rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, określającego zawartość rzeczonego planu działalności, w przypadku realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, gdzie ustawodawca określił, że plan winien zawierać następujące wskazane szczegółowe informacje; podobnie w przypadku realizacji pakietu Utrzymanie łąk ekstensywnych (§ 5 ww rozporządzenia), co do tworzenie stref buforowych (§ 8 ww rozporządzenia), których nie posiadał plan z 15 marca 2007 roku. Dalej organ podkreślił, że z punktu widzenia osiągnięcia celu, jakiemu służy realizacja programu rolnośrodowiskowego, stwierdzone braki planu w zakresie realizacji wszystkich pakietów objętych wnioskiem, uniemożliwiają prawidłową realizację jakichkolwiek działań objętych wnioskiem. Doprecyzowania tych istotnych informacji o strefach buforowych dokonano dopiero w zmianie do planu działalności z dnia 15 maja 2008 r. jednak jak sama nazwa tego dokumentu wskazuje, stanowi on zmianę do nieprawidłowo sporządzonego podstawowego planu działalności rolnośrodowiskowej z dnia 15 marca 2007 roku. Podsumowując organu II instancji wskazał, że bezpośredni wpływ miało ustalenie niezgodności przedłożonego planu działalności rolnośrodowiskowej z wymogami określonymi w rozporządzeniach. Treść § 2 ust. 1 pkt 2) wskazuje, iż realizacja poszczególnych pakietów rolnośrodowiskowych, odbywać się musi zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W aktach spraw znajduje się złożony przez Stronę dokument, określony jako plan rolno środowiskowy, podpisany i parafowany na każdej stronie - zgodnie z § 4 powyższego rozporządzenia - przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego. Dokument ten został złożony do akt sprawy za 2007 rok, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do okazania programu działalności rolnośrodowiskowej. W związku z powyższym zasadnie zdaniem organu przyjęto, iż jest to program działalności rolnośrodowiskowej, do realizacji którego Strona się zobowiązała, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej zdefiniowana w treści rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, w żaden sposób nie odpowiada treści dokumentu, przedstawionego przez Stronę, a więc stwierdzić jednoznacznie należy, iż Wnioskodawca nie posiada planu działalności rolnośrodowiskowej. Dalej organ podaje, że z ustalonych faktów dotyczących niezgodności w sprawie za 2009 rok, jednoznacznie wynika, iż P.-F. Sp. z o.o. nie opracowała planu działalności rolnośrodowiskowej, w efekcie czego wydana została decyzja o odmowie przyznania płatności. Zdaniem organu doprecyzowania braków i błędów istniejących w dokumencie do przedmiotowego planu z dnia 15 marca 2007 roku, Strona dokonała, przy udziale uprawnionego do takich czynności podmiotu w osobie M. T. - doradcy rolnośrodowiskowego Nr[...] , w zmianie do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012, opatrzonej datą 15 maja 2008 roku, sporządzonej w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000. Dokument ten, jak sama nazwa wskazuje, stanowi zmianę do bazowego dla prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej, planu działań na lata 2007-2012, sporządzonego w sposób nieprawidłowy, ogólnikowy, nie zawierający wielu istotnych informacji o gospodarstwie i prowadzonej w nim produkcji roślinnej w ramach programu rolnośrodowiskowego. Z tego właśnie powodu, organy ARiMR, zarówno I jak i II instancji, dokumentu tego nie mogły uznać za podstawę prowadzonej przez P. – F. Sp. z o.o. działalności rolnośrodowiskowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż dokumentacja, przedstawiona przez Stronę jako plan rolnośrodowiskowy, nie została w swej istocie sporządzona przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego. W niniejszej sprawie doradca -zgodnie z treścią złożonych przez siebie wyjaśnień i zeznań - ograniczył się jedynie do zaopiniowania dokumentu dostarczonego mu przez Stronę, przyjmując błędne w opinii organu odwoławczego założenie, że rolą Wnioskodawcy jest merytoryczne przygotowanie planu. Dyrektor powołał się nadto na wyrok WSA z dnia 19 listopada 2009 roku (sygn. akt. I SA/Sz 551/09), w sprawie ze skargi Spółki P.-F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2007 rok, gdzie Sąd stwierdził, iż: " Organ w zaskarżonej decyzji, w sposób przekonywujący dowiódł, że wadliwość przedłożonych dokumentów polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004r. (...), ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy." Odnośnie podniesionego zarzutu, co do uwzględnienia rzeczonego planu działalności na lata 2007-2012 w sprawie wniosku za 2008 rok, organ wyjaśnił, iż decyzja w sprawie przyznania Producentowi płatności za 2008 rok nie była w żaden sposób weryfikowana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S. Powyższe nie oznacza jednak, iż decyzja ta jest prawidłowa a organ I instancji zasadnie przyznał Spółce płatności za realizację programu rolnośrodowiskowiskowego w 2008 roku. W związku z faktem, iż Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR podziela opinię organu I instancji zawartą w treści zaskarżonej decyzji, zaś postępowanie odwoławcze nie wykazało zaistnienia uchybień, które mogłyby wpłynąć na istotę rozstrzygnięcia, utrzymano decyzję organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji naruszenie § 2, 3, 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, § 2, 4, 5, 8 rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, art. 23, 24, 37, 39 roporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, art. 15 ust. 3 Roporządzenia (WE) nr 796/2004, art. 7, 8, 9 kpa W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że bezsporne jest, że prace polowe zostały wykonane zgodnie z planem. Organ pomija wyniki pozytywnej kontroli. Ponadto zdaniem skarżącej zarzuty co do błędów w planach za 2005, 2006, 2007 nie mogą być wykorzystywane w ocenie 2009 roku, że błędy te ciążą na nowym planie z 2008 roku. Organ drugoinstancyjny nie dostrzega, zdaniem Spółki, że Spółka realizuje program na podstawie nowego planu z 15 maja 2008 roku, opracowanego przy okazji powiększenia obszarów Natura 2000, usuwającego błędy, które organ stwierdził w poprzednich planach. Dalej zarzuca, rozbieżne oceny organu pierwszej, że strona nie może zmieniać wadliwego od samego początku planu oraz organu drugiej instancji, że plan z 2008 roku został sporządzony nieprawidłowo, ogólnikowo, nie zawiera wielu informacji o gospodarstwie a także brak skonkretyzowania zarzutów co do planu z 2008 roku obu instancji i pomijanie faktu, że strona na podstawie tego planu otrzymała płatności na 2008 rok. Zdaniem strony stan faktyczny został zafałszowany, zarzuty co do planów z 2005, 2006, 2007 zostały przeniesione do decyzji za 2009 rok, co zaciemnia obraz i sugeruje, że Spółka nie miała nowego planu. Tymczasem plan z 15 maja 2008 roku został sporządzony zgodnie z wymogami przez uprawnionego doradcę, zgodny z rozporządzeniem w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, zweryfikowany w postępowaniu organu za 2008 rok. Zarzuca, że organ mając wątpliwości nie wezwał do złożenia wyjaśnień. W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 18 lutego 2011 roku) skarżąca zarzuca, że organ pomija dokument z 15 maja 2008 roku, skonstruował uzasadnienie decyzji na materiale zgromadzonym i ocenie za 2007; ponadto wybiórczo uznał zeznania świadka, że plan z 15 maja 2008 roku nie został podpisany przez doradcę, że doradca nie brał udziału przy sporządzaniu planu; mija się z prawdą, że plan z 15 maja 2008 roku został sporządzony tylko w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000; że organ nie wskazał podstawy prawnej, przepisu który nie uznaje planu jako dokumentu w przypadku błędów, braków. Skarżący podniósł również, że organ powołał się na wyrok Sądu co do płatności za 2007 rok gdzie Sąd nie analizował planu z 15 maja 2008 roku, nie analizował protokołu przesłuchania doradcy z 10 października 2008 roku i nie stwierdził fałszowania podpisu, został wprowadzony w błąd opierając się na decyzji organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi odnosząc się do zarzutów skargi z uzasadnieniem jak w rozstrzygnięciu. Dodatkowo wskazał, że w żaden sposób organ drugiej instancji nie odnosił swej argumentacji uzasadniającej odmowę przyznania płatności do zmiany planu z dnia 15 maja 2008 roku. Pismem z dnia 28 lutego 2011 roku organ poinformował, że dnia 28 lutego 2011 roku Dyrektor ARiMR wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego na dzień jej wydania. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej w przypadku stwierdzenia w wyniku tej kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i to w sytuacji gdy naruszenie prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub mogło prowadzić do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżąca Spółka ubiegała się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w związku z czym deklarowała realizację trzech pakietów: - PO1 utrzymanie łąk ekstensywnych: P01b - Półnaturalne łąki dwukośne, -S02 rolnictwo ekologiczne: S02a01 Uprawy rolnicze (bez cetryfikatu zgodności), S02b01 - Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności). - K02 strefy buforowe: K02b02 5-metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych. Utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odmawiającą przyznania płatności na 2009 rok z tytułu zadeklarowanych pakietów organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie przede wszystkim na zgromadzonym materiale dowodowym w przeprowadzonym postępowania administracyjnego w sprawie wniosku za 2007 rok, w trakcie którego stwierdzono, że dokumentacja - plan rolnośrodowiskowy, który organ przyjął jako bazowy z 15 marca 2007 roku, nie spełnia wymogów prawa, wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, a także § 4 rozporządzenia rolnośrodwiskowego i tym samym nie stanowi planu rolnośrodowiskowego, producent nie posiada planu. Zmiana z 15 maja 2008 roku nie może zmieniać wadliwego od początku planu. Skarżący wywodzi, że plan z 15 maja 2008 roku spełnia wymogi obowiązujących przepisów, organ przyznał już na podstawie tego planu płatności na 2008 rok. Istota sporu pomiędzy stronami w niniejszym postępowaniu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy, dokonały prawidłowej oceny, że dokument z dnia 15 maja 2008 roku określany jako zmiana do planu z 15 marca 2007 roku nie może stanowić podstawy do przyznania płatności; czy zasadnie ograniczyły ocenę do planu z dnia 15 marca 2007 roku i czy w konsekwencji organ słusznie zastosował § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowych. W myśl § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją", 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym. Przepis § 4 rozporządzenia rolnośrodwiskowego postawił wymóg, że plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu. Zgodna z planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzanym przy pomocy doradcy winna być zatem realizacja pakietu rolnictwa ekologicznego oraz poszczególnych wariantów. Opracowanie planu "przy udziale" doradcy rolnośrodowiskowego, legitymującego się określonymi, wysokimi kwalifikacjami i zobowiązanego do stałego ich podnoszenia, nie jest tożsame z "opiniowaniem" projektu sporządzonego przez sam zainteresowany przyznaniem płatności podmiot. Branie udziału w przedsięwzięciu, to czynne współuczestnictwo uprawnionego, wpisanego na listę właściwego organu doradcy rolnośrodowiskowego, partycypacja w tworzeniu planu działalności rolnośrodowiskowej (vide wyrok NSA z dnia sygn. akt II GSK 185/10, II GSK 186/10). Nie ulega wątpliwości, że wadliwość dokumentu - planu z 15 marca 2007 roku polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego (szeroko opisanych w decyzjach), ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy. Oparcie tego ustalenia na podstawie zeznań doradcy rolnośrodowiskowego – J.B., współpracującego ze Spółką, który wyjaśnił w formie pisemnej a następnie został przesłuchany w charakterze świadka w obecności skarżącej, że dokument jedynie opiniował, nie sporządzał planu z 15 marca 2007 roku uznać należy za uzasadnione. Poza tym kwestie związane z powyższą oceną organu były poddane kontroli WSA wyrok z dnia 19 listopad 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 345/09 oraz NSA wyrok z dnia 3 lutego 2011 roku sygn. akt II GSK 185/10. Kwestionowanie przez skarżącego tej oceny w ramach niniejszego postępowania poddanego kontroli Sądu w istocie sprowadza się do odmiennej oceny tych zeznań czy wyjaśnień doradcy, przy czym skarżąca nie naprowadza okoliczności mających przemawiać za tym, że plan z 15 marca 2007 roku został sporządzony przez doradcę nie wskazała żadnych wniosków dowodowych w celu skutecznego zakwestionowania przedstawionej przez organ wersji. Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4 z zastrzeżeniem § 19 ust. 2 wskazać należy, że ustawodawca jeśli chodzi o płatności traktuje opracowanie planu bez udziału uprawnionego doradcy na równi z brakiem planu. Nie budzi wątpliwości, że w świetle przytoczonej regulacji, że posiadanie planu rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa i jest warunkiem koniecznym dla otrzymania przez producenta rolnego wsparcia rolnośrodowiskowego. Dalej wskazać należy, że rolnik zainteresowany uzyskaniem płatności tego typu składa wniosek (§ 11 pkt 2 rozporządzeniem rolnośrodwiskowym ), corocznie (§ 11 pkt 3 rozporządzeniem rolnośrodwiskowym) według ustalonego wzoru (stanowiącego załącznik 1 do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego). Ponadto, z analizy przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o płatności rolnośrodowiskowe producent rolny nie ma obowiązku załączyć do wniosku o płatności dokumentu w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej, gdyż przepis art. 12 wymienia szczegółowo dokumenty, jakie należy załączyć w zależności od realizacji określonego pakietu, a wśród tych dokumentów nie ma planu działalności rolnośrodowiskowej. Oczywiste jest, że taki dokument powinien istnieć, aby producent rolny mógł realizować zadania z niego wynikające – stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy podzielić. Zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzeniem rolnośrodowiskowym Producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. W niniejszej sprawie organ wskazał, że w trakcie postępowania w sprawie płatności na 2008 rok, skarżący przedłożył dokument z dnia 15 maja 2008 roku, nazwany zmiana do planu, sporządzony w związku ze zmianą obszarów Natura 2000. Plan z 15 maja 2008 roku jak wynika z informacji organu odwoławczego stanowił podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Zatem stosownie do § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego producent rolny rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego. Nie ulega wątpliwości, że corocznie składany wniosek o przyznanie płatności rodzi obowiązek prowadzenia postępowania celem ustalenia czy producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy przy czym zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodwiskowego producent rolny rozpoczyna realizację programu od 1 marca, w którym została wydana decyzja o przyznaniu płatności tj. w okolicznościach niniejszej sprawy od 1 marca 2008 roku. Fakt przyznania płatności na 2008 rok nie przekreśla ewentualnych odmiennych ustaleń w kolejnych latach dających podstawę do odmowy przyznania płatności. Nie można bowiem co do zasady zaakceptować związania własną oceną rozumianego, jako konieczność wydania decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem. Również wszczęcie dnia 28 lutego 2011 roku przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 rok, nie wpływa na kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, albowiem jak była o tym mowa po pierwsze kontroli podlega sprawa dotycząca płatności na 2009 rok (są to odrębne postępowania tak za 2009 jak i 2008), a po drugie Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej wydania i gdyby uznać związek pomiędzy płatnościami na 2008 i 2009 rok, to bezspornie decyzje I i II instancji zostały wydano odpowiednio co do roku 2009 - 28 lipca 2010 roku; 9 września 2010 roku a decyzja w sprawie płatności na 2008 rok – 6 marca 2009 roku i nie była zaskarżona, stała się ostateczna. Przenosząc dotychczasowe rozważania na okoliczności sprawy poddanej kontroli Sądu, akceptując stanowisko organów, że dokument z 15 marca 2007 roku nie jest planem rolnośrodowiskowym w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy odpowiedzieć na pytanie z jakiego rodzaju dokumentem z dnia 15 maja 2008 roku mamy do czynienia. Wykładnia historyczna przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego w zakresie opracowywania planu rolnośrodowiskowego wskazuje, że możliwość zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej w trakcie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie tylko jest dopuszczalna, ale konieczna z dwóch co najmniej powodów: - po pierwsze - z samej natury użytkowanych gruntów i zmiennych warunków uprawy np. koszenie łąk (ręczne/mechaniczne), - po drugie - z powodu częstych zmian przepisów prawa regulujących zadania, które muszą być realizowane w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazane wyżej rozporządzenie rolnośrodowiskowe, wymieniające w załączniku Nr 1 pod poz. II zadania realizowane w ramach pakietów lub wariantów, a stanowiące podstawę do opracowania przez doradców rolnośrodowiskowych planów działalności rolnośrodowiskowych, które weszło w życie w dniu 1 września 2004 roku, już po upływie niespełna 1 miesiąca zostało zmienione (z dniem 30-09-2004 roku - Dz. U. Nr 213, poz. 2160), a następne 3 zmiany następowały w odstępie kilku miesięcy w samym tylko 2005 roku (z dniem 9-02-2005 roku - Dz. U. Nr 22, poz. 179; z dniem 16-06-2005 roku - Dz. U. Nr 22, poz. 179; z dniem 2-08-2005 roku - Dz. U. Nr 131, poz. 1095). Zmiany wprowadzono także w roku 2006 i roku 2007. I, co istotne, zmiany te dotyczyły tak podstawowych regulacji, jak: podmiotów uprawnionych do opracowania planów działalności rolnośrodowiskowych, możliwości i skutków zmniejszenia lub zwiększenia powierzchni użytków rolnych na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, zmiany terminów, od których następuje realizacja programów rolnośrodowiskowych, zmiany terminów do złożenia wniosków o płatności rolnośrodowiskowe i skutków złożenia takich wniosków po terminie, wykazu pakietów i wariantów oraz zadań realizowanych w ramach pakietów lub wariantów (zał. Nr 1), wysokości zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów (zał. Nr 5), skutków stwierdzonych uchybień podczas pierwszej kontroli na miejscu oraz podczas następnej kontroli na miejscu, czy też powodów wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowowych. Czy wobec wejścia w życie z dniem 29 lutego 2008 roku rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) - producenci rolni, którzy rozpoczęli w latach 2004-2007 realizację 5-letniego programu rolnośrodowiskowego, na podstawie planu działalności rolnośrodowiskowej, w celu uzyskania w następnych latach (do upływu końca programu 5-letniego) dalszych płatności rolnośrodowiskowych, powinni spełnić warunki określone w tym nowym akcie prawnym oraz zobowiązać się do dostosowania dotychczas realizowanych pakietów do nowych pakietów w nim określonych. Ponadto, analiza treści np. załącznika Nr 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego obejmującego wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów wskazuje, że wymiana ww. wariantów jest możliwa, lecz skutkiem takiej wymiany, bez uprzedniej zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej, jest stosowanie wskazanych w tym załączniku zmniejszeń płatności. Bezspornie przywołane wyżej przykłady dotyczące wprowadzania zmian dotyczą istniejącego planu i to wprowadzania podczas realizacji programu rolnośrodowiskowego (o którym mowa w § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W świetle powyższego przyjęcie zatem jak uczyniły to organy, że dokument z 15 maja 2008 roku jest zmianą do nieistniejącego planu w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego czyni ocenę organu nieuzasadnioną. Nie można jak uczyniły to organy uznać, że dokument z 15 maja 2008 roku jest zmianą wadliwego planu z 15 marca 2007 roku bo dokument z 15 marca 2007 roku, jak uznały to organy, nie jest planem w rozumieniu przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych. Skoro strona na dzień 15 maja 2008 roku nie była w posiadaniu planu rolnośrodowiskowego to dokument z 15 maja 2008 r. nie może być traktowany jako zmiana nieistniejącego dokumentu. Organy opierając się w istocie na materiałach z postępowania dotyczącego płatności za 2007 rok, oświadczeń strony z tego postępowania, a więc na ustaleniach poczynionych co do dokumentu z 15 marca 2007 roku i poprzestając na tych materiałach wobec zmienionych okoliczności faktycznych tj. opracowania przez producenta rolnego dokumentu z 15 maja 2008 roku nie przeprowadził w istocie postępowania co do przyznania płatności na 2009 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić czym jest dokument z 15 maja 2008 roku, czy jest planem rolnośrodowiskowym opracowanym zgodnie z wymogami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ocenić jego zawartość stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, z pkt widzenia celu jakiemu służy realizacja programu. W tym zakresie tj. braku wyjaśnienia stanu faktycznego zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych art. 7, 8, 9 kpa uznać należy za zasadne. Wobec konieczności dokonania oceny według wskazań Sądu czym jest dokument z dnia 15 maja 2008 roku, zarzuty skargi naruszenia przywołanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego uznać należy za przedwczesne. Skarżąca przywołując naruszenie przepisów rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE) w istocie nie wskazała na czym to naruszenie miałoby polegać, co czyni brak możliwości odniesienia się do tych naruszeń. Odwoływanie się do wyroku WSA w Szczecinie w sprawie płatności na 2007 rok o mylnie wskazanej sygn. akt I SA/Sz 551/09 miast 345/09 w okolicznościach niniejszej sprawy ale tylko do oceny wyjaśnień/zeznań doradcy podatkowego J.B. i skutków opracowania planu z 15 marca 2007 roku bez udziału doradcy bezspornie wzmacnia argumentacje organów. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. oraz poprzedzającej ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modemizacji Rolnictwa dla powiatu polickiego i miasta S. na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących orzeczono po myśli art. 200 wymienionej wyżej ustawy