II SA/Sz 289/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 07 stycznia 2011 r. nr NK.4.4131/11/2011[BB] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej oddala skargę. W dniu 3 grudnia 2010 r. została podjęta na podstawie art. 18 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała Nr II/9/2010 Rady Gminy Widuchowa w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej . W § 1 uchwały powołano, zgodnie z § 46 pkt 1 Statutu Gminy Widuchowa oraz § 1 pkt 1 uchwały Nr I/4/2002 w sprawie ustalenia maksymalnych składów komisji, pięcioosobową Komisję Rewizyjną w składzie 4 osób tj. K.B. K.K, A.K., J.Z. i H.J.. W § 2 uchwały ustalono, że do zadań Komisji należy m.in. opiniowanie wykonania budżetu gminy, kontrolowanie działalności Wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych i pomocniczych. W § 3 uchwalono, że członkowi Komisji na swym pierwszym posiedzeniu wybiorą spośród siebie przewodniczącego i zastępcę przewodniczącego komisji. Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] W dniu [...] Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w którym stwierdził nieważność uchwały Nr II/9/2010 Rady Gminy Widuchowa z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej, uznając, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. W ocenie Wojewody Rada Gminy [...] podejmując uchwałę w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej uczyniła to z naruszeniem, zarówno art. 18 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i § 50 ust. 1 załącznika do uchwały Nr W44/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Widuchowa (Dz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 673 ze zm.), zgodnie z którym w skład Komisji Rewizyjnej wchodzi minimum trzech radnych, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Wojewoda podkreślił w rozstrzygnięciu, że uchwała o wyborze komisji rewizyjnej nie może być dowolna. Powinna ona uwzględniać skład liczbowy komisji określony w statucie zgodnym z ustawą, a także obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem trybu oraz zasad ustalonych w tym zakresie w statucie gminy. Ponadto, organ wskazał, że z treści § 1 ocenianej uchwały jednoznacznie wynika, że Rada Gminy miała zamiar powołać Komisję Rewizyjną w pięcioosobowym składzie, co potwierdza zwrot użyty w ww. przepisie "powołuje się pięcioosobową Komisję Rewizyjną ". Tym samym przedmiotowa uchwała powinna zawierać pięć nazwisk członków komisji, wśród których znajdowaliby się przedstawiciele wszystkich klubów. Skoro Klub Radnych "W" nie odstąpił od zgłoszenia kandydatury odrzuconej przez Radę - co potwierdza treść protokołu z obrad II sesji Rady Gminy z dnia [...], a Rada nie zmieniła zdania odnośnie oceny kandydata wskazanego Klubu - to na przedmiotowej sesji Rady niedopuszczalne było podjęcie uchwały w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej. Rozstrzygnięcie doręczono Radzie Gminy [...] w dniu [...] Rady Gminy [...] w dniu [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody . Podstawą wniesienia skargi była uchwała wydana po wniesieniu skargi do WSA, tj. uchwała Nr V/38/2011 Rady Gminy z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada Gminy wyjaśniła w skardze, że podczas sesji Rady Gminy zostali zgłoszeni kandydaci do Komisji Rewizyjnej ze wszystkich klubów istniejących w Radzie Gminy [...]. Wszyscy zgłoszeni kandydaci, którzy wyrazili zgodę na kandydowanie, uzyskali akceptację Rady uzyskując wymaganą większość głosów, poza jednym radnym przedstawicielem Klubu Radnych "W". Przedstawiciel tegoż Klubu w wyniku głosowania nie uzyskał wymaganej zwykłej większości głosów. W związku z powyższym Rada Gminy [...] istotnie podjęła uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej w składzie członków, którzy uzyskali akceptację Rady Gminy [...]. Rada Gminy wskazała w skardze, że podstawowe zasady dotyczące trybu powołania komisji rewizyjnej i jej składu osobowego zawarte w ustawie raczej nie wzbudzają wątpliwości. Wątpliwości jednakże wzbudza już problematyka konsekwencji przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18 a ust. 2 ustawy). Poglądy w tym zakresie zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie nie są jednolite. Zgodnie z przepisami art.11 a ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym komisje rady są organami wewnętrznymi rady i jej podlegają, choć faktem jest, iż komisja rewizyjna zajmuje tu szczególną pozycję, gdyż jako jedyna jest obowiązkowa. Jednocześnie Rada Gminy [...] wskazała, iż zarówno w przepisie art. 18 a ust. 1 jak i 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca stanowi o "powołaniu" komisji, przez co należy rozumieć akt powołania i odwołania członków komisji, a więc akt wyboru. Ponadto pomimo, że ustawowo uregulowano skład osobowy komisji rewizyjnej wskazując, kto powinien, a kto nie może wchodzić w jej skład, nie pozbawiono tym samym rady kompetencji do dokonania aktu powołania członków tej komisji w trybie głosowania. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy ma prawo swobodnego podjęcia uchwały o powołaniu komisji rewizyjnej, a dokładnie mówiąc, uchwały o składzie osobowym tej komisji. Niedopuszczalne jest pozbawienie radnych swobody głosowania przez nakazanie obowiązku głosowania określonego składu komisji rewizyjnej. O składzie komisji rewizyjnej decyduje bowiem rada gminy, a nie kluby radnych. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż ustawodawca nie przewiduje instytucji desygnowania przedstawiciela klubu do składu komisji rewizyjnej, a jedynie wybór przez radę w głosowaniu nad kandydaturą przedstawioną przez klub. Zdaniem strony skarżącej, z treści art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem zasada, iż uchwała rady gminy powołująca komisję rewizyjną ma charakter konstytutywny, a zatem należy przyjąć, że komisja rewizyjna jest powoływana przez radę gminy w znaczeniu dokonywania przez radę gminy konstytutywnego aktu powołania. Odbywa się to w drodze uchwały rady, w wyniku przeprowadzonego w radzie głosowania. Członkami komisji rewizyjnej mogą zatem zostać tylko ci radni, których wybrała rada gminy. Organ stanowiący gminy może zaakceptować zaproponowanego przez klub kandydata lub nie, zgodnie bowiem z ustawą o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy właśnie do rady gminy. Samo wskazanie przez klub radnych kandydata na członka komisji rewizyjnej nie stanowi zdarzenia, które wymaga tylko potwierdzenia w uchwale rady gminy. Rada gminy nie potwierdza wyboru dokonanego przez klub radnych, lecz powołuje przedstawiciela danego klubu radnych. Dokonując jednak wyboru określonych radnych do komisji rewizyjnej, rada gminy musi uwzględnić obowiązek zapewnienia w jej składzie przedstawicieli wszystkich klubów. Rada gminy, ustalając skład komisji rewizyjnej, winna uwzględniać sugestie poszczególnych klubów w tej sprawie. W żadnym wypadku rada nie może wykluczyć przedstawiciela danego klubu ze składu komisji, pozbawiając go w ten sposób prawa reprezentowania klubu w pracach tej komisji. Z drugiej jednak strony żaden przepis ustawy nie pozbawia radnych prawa swobodnego wyboru członków komisji przez konieczność akceptacji propozycji klubu, co do osoby jego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Skarżąca podała nadto, że wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, ponieważ wyboru dokonuje rada gminy niezwiązana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego przez klub kandydata. Uznanie, że to rada gminy (nie klub, który nie jest organem) dokonuje wyboru członków komisji rewizyjnej, powoduje, że uchwała rady w sprawie powołania członków komisji rewizyjnej ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Oznacza to, że jeżeli wskazany przez klub przedstawiciel nie zyska akceptacji rady, klub winien zgłosić innego kandydata, a nie zgłaszać ponownie tego samego. Skarżąca zwróciła uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r. III ARN 56/95, iż rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa. Następnie skarżąca wyjaśniła, że na sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] stworzono możliwość radnym Klubu "W" posiadanie swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Zgłoszono dwóch kandydatów z tegoż klubu. Jeden z nich nie będąc w dniu sesji członkiem żadnej komisji Rady Gminy, nie wyraził zgody na pracę w komisji rewizyjnej. Drugi zaś ze zgłoszonych kandydatów, będąc już wybranym na członka komisji stałej, w przeprowadzonym głosowaniu nie uzyskał akceptacji Rady. Tym samym nie sposób jest uznać, iż Klub Radnych "W" nie miał zapewnionej możliwości udziału w pracach komisji rewizyjnej swojego przedstawiciela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że rada gminy posiada kompetencję do wybierania członków stałych komisji rady (art. 21 ust. 1), w tym do wyboru przedstawiciela klubu radnych w skład komisji rewizyjnej - spośród kandydatów przedstawionych przez klub. Jednakże, w razie nieuzyskania przez zgłoszonego kandydata klubu radnych większości głosów rady - organ ten (rada) nie może skutecznie podjąć uchwały w sprawie powołania komisji rewizyjnej. Klub ma prawo delegować do składu komisji rewizyjnej radnego, swojego przedstawiciela w komisji, a o składzie osobowym tejże komisji decyduje rada. Organ stanowiący gminy może zaakceptować zaproponowanego przez klub kandydata lub może odrzucić jego kandydaturę (głosować przeciwko) - co miało miejsce w przypadku głosowania nad kandydaturą do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...], zgłoszonego przez Klub Radnych "W". W ocenie organu nadzoru, gdyby przyjąć argumentację przedstawioną w treści wniesionej skargi, to trudno byłoby pogodzić kompetencję rady do dokonania wyboru członków komisji rewizyjnej z prawem każdego klubu do posiadania własnych przedstawicieli w składzie tej komisji. Może bowiem zdarzyć się sytuacja, w której radni konsekwentnie, przez całą kadencję danej rady, będą uniemożliwiać mniejszym klubom radnych wprowadzenie swoich przedstawicieli do składu komisji. Wówczas niemożliwe byłoby działanie komisji rewizyjnej i wykonywanie przez nią zadań ustawowych określonych w art. 18 a ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż działałaby ona w niepełnym składzie bez przedstawicieli wszystkich klubów radnych, co w świetle art. 18 a ust. 2 ww. ustawy jest niedopuszczalne. W ocenie organu nadzoru, celem ustawodawcy wynikającym z brzmienia powołanego przepisu było zapewnienie wszystkim (nawet najmniejszym) klubom radnych, poprzez uczestnictwo przedstawicieli tych klubów w pracach komisji rewizyjnej, wykonywanie przypisanej tejże komisji funkcji kontrolnej w odniesieniu do wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Za regułę uznać więc należy wniosek wynikający z analizy powyższych rozważań, zgodnie z którym komisja rewizyjna nie może pracować bez udziału przedstawicieli wszystkich uprawnionych klubów radnych - oczywiście pod warunkiem, że klub radnych wyraził zamiar skorzystania ze swojego prawa do udziału w pracach komisji rewizyjnej. Zatem w odniesieniu do sytuacji, która miała miejsce przy wyborze składu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...], gdy Rada odrzuciła w wyniku głosowania kandydaturę przedstawiciela jednego z klubów radnych działających w Radzie, tj. kandydaturę przedstawiciela Klubu Radnych "W" należało uznać, że podjęcie uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej było niedopuszczalne. W razie braku zapewnienia w składzie Komisji Rewizyjnej przedstawicielstwa wszystkich klubów radnych Rada powinna wstrzymać się z podjęciem przedmiotowej uchwały i ponownie podjąć uchwałę po zapewnieniu członkowstwa w Komisji wszystkim przedstawicielom klubów radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, albowiem uchwała rady gminy ustalająca skład komisji rewizyjnej z naruszeniem prawa klubów do posiadania swojego przedstawiciela w składzie tej Komisji, jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 18 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej uchwały Rady Gminy [...] stanowi art. 18 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Przepis ten wymaga zatem, by w skład komisji rewizyjnej wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Ponadto wskazać należy, że zasady i tryb działania komisji rewizyjnej, zgodnie z art. 18 a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, określa statut gminy. W myśl § 50 pkt 1 Statutu Gminy [...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr V/44/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Widuchowa (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 673), w skład Komisji Rewizyjnej wchodzi minimum trzech radnych, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Tak więc rada gminy powinna podjąć uchwałę o powołaniu komisji rewizyjnej nie tylko z uwzględnieniem przepisu art. 18 a ust. 2 ustawy, ale też na podstawie przepisów uchwalonego statutu gminy. Jak wynika z akt sprawy, uchwała Nr II/9/2010 Rady Gminy Widuchowa z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej ustaliła skład osobowy Komisji Rewizyjnej powołując do Komisji czterech członków - przedstawicieli klubów radnych, spośród sześciu zaproponowanych osób - radnych będących członkami pięciu klubów. Jeden z przedstawicieli Klubu Radnych "W" w wyniku głosowania nie uzyskał wymaganej zwykłej większości głosów, drugi z kandydatów nie wyraził zgody na pracę w Komisji. Zwrócić w tym miejscu należy również uwagę na sprzeczność w postanowieniu § 1 ww. uchwały, albowiem w uchwale stwierdza się powołanie pięcioosobowej Komisji Rewizyjnej w składzie jednak tylko czterech osób. Tak ustalony skład Komisji Rewizyjnej uchybia - zdaniem Sądu – ustawowemu obowiązkowi wejścia w skład komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów radnych, jak i pozostaje w sprzeczności z przepisami Statutu Gminy [...]. Sąd podziela co prawda argumenty skarżącej, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawiają radnych prawa do swobodnego głosowania przez konieczność akceptacji propozycji klubu co do osoby jego przedstawiciela w komisji rewizyjnej oraz że kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłoni skład komisji rewizyjnej według głosowania, a samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, ponieważ wyboru dokonuje rada gminy. Jednakże wymóg by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest normą bezwzględnie obowiązującą i w sytuacji odrzucenia kandydatury jednego z członków klubu radnych gdy nie jest możliwe zachowanie wymaganego składu liczbowego komisji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podjęcie uchwały na danej sesji było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko organu nadzoru, iż zgodnie z art. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W związku z tym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.