III SA/Kr 927/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia 16 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 16 czerwca 2010r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2010r. znak [...] orzekającą o odmowie umorzenia B. P. nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 4 084,00 zł, na którą składa się 165,00 zł tytułem badań lekarskich i 3 919,00 zł tytułem stypendium za okres od 01.04.2009r. do 31.08.2009r. i o rozłożeniu nienależnie pobranego świadczenia na 60 rat. Jako podstawę prawna decyzji powołany został art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415) . Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] 2008r. znak [...] Starosta Powiatu przyznał B. P. status osoby bezrobotnej z dniem 28.04.2008r. W dniu 17.03.2009r. skarżąca została przez Urząd Pracy skierowana na staż do Sklepu Spożywczo – Przemysłowego D. T. A. G. w A a w dniu [...] 2009r. decyzją znak [...] Starosta Powiatu przyznał skarżącej stypendium w związku ze skierowaniem na staż na okres od 01.04.2009r. do 31.08.2009r., w wysokości 773,00 zł do 31.05.2009r. i 791,00 zł do 31.12.2009r. W dniu 11.09.2009r. skarżąca dostarczyła do Urzędu Pracy umowę o dzieło zawartą w dniu 02.01.2009r. ze Stowarzyszeniem Kultury, Sportu i Rozwoju Wsi na wypożyczenie i odbiór naczyń na uroczystości weselne i inne, do dnia 30.06.2009r. W związku z powyższą informacją, Starosta Powiatu postanowieniem z dnia [...] 2009r. znak [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej statusu osoby bezrobotnej B. P. zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] 2008r. i w sprawie przyznania jej prawa do stypendium zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] 2009r. W konsekwencji Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] orzekł o utracie przez B. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem 02.01.2009r. a decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] uchylił decyzję z dnia [...] 2009r. znak [...] o przyznaniu B. P. prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu oraz orzekł o odmowie przyznania B. P. prawa do wypłaty stypendium w okresie od 01.04.2009r. do 31.08.2009r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na okoliczność, że w okresie od 02.01.2009r. do 30.06.2009r. skarżąca świadczyła pracę na podstawie umowy o dzieło i nie mogła uzyskać w tym okresie statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji także prawa do stypendium. Decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Starosta Powiatu uznał za nienależnie pobrane przez skarżącą świadczenie: koszt badan lekarskich i stypendium za okres od dnia 01.04.2009r. do 31.08.2009r. oraz orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą łącznej kwoty 4 084,00 zł. Organ zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca, rejestrując się jako osoba bezrobotna została poinformowana o obowiązkach bezrobotnego, w tym o konieczności powiadomienia organ o podjęciu pracy, a mimo to nie poinformowała o podjęciu pracy na podstawie umowy o dzieło ze Stowarzyszeniem. Również nie poinformowała o uzyskaniu w miesiącu lipcu 2009 r. dochodu wynikającego z wykonywania pracy na podstawie tej umowy. B. P. pismem z dnia 23.11.2009r., sprecyzowanym ostatecznie co do treści w dniu 01 grudnia 2009r. wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Załączyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o waloryzacji renty męża do wysokości 979,59 zł., kartę informacyjną leczenia szpitalnego męża z rozpoznaniem min. choroby niedokrwiennej serca, orzeczenie o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i zaświadczenie o jej przeciwdepresyjnym leczeniu. Dane wynikające z tych zaświadczeń miały w ocenie skarżącej świadczyć o trudnościach finansowych rodziny, spotęgowanych koniecznością leczenia, nie pozwalających w efekcie na zapłatę żądanej przez organ kwoty. Powiatowa Rada Zatrudnienia uchwałą z dnia 05.02.2010r. nr [...] negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z tytułu odbywania stażu u pracodawcy. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415) odmówił umorzenia pobranego przez skarżącą B. P. świadczenia w kwocie 4 084,00 zł na która składa się kwota badań lekarskich i kwota 3 919,00 zł stypendium pobranego w okresie od 01.04.2009r. do 31.08.2009r. oraz rozłożył na raty nienależnie pobrane świadczenie na 60 rat, pierwsza rata w wysokości 72,00 zł płatna w terminie do 21.04.2010r. a kolejne po 68 zł płatne do 20 – tego każdego miesiąca. W uzasadnieniu decyzji, organ, cytując podstawę prawną umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, wskazał, że sytuacja finansowa rodziny skarżącej pozwala na przyjęcie, że jest ona w stanie spłacić nienależnie pobrane świadczenie. Łączny miesięczny dochód trzyosobowej rodziny wynosi 928,00 zł miesięcznie. Jednocześnie zauważył, że jednorazowa spłata świadczenia mogłaby pozbawić skarżącą środków niezbędnych do utrzymania, stąd podjęto decyzję o rozłożeniu świadczenia na raty. W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. zawarła zarzuty wobec działań urzędników, a zwłaszcza braku precyzyjnej informacji, które w jej ocenie doprowadziły do pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej a w konsekwencji do decyzji o obowiązku zwrotu pobranego stypendium. Pracownik Urzędu Pracy miał ją poinformować, by dostarczyła do Urzędu umowę o pracę, gdy tylko będzie w jej posiadaniu. Uczyniła to w dacie 11.09.2009r. tj. w dacie gdy faktycznie była w posiadaniu dokumentu. Nikt nie poinformował jej o wstecznych konsekwencjach złożenia tego dokumentu. Odnosząc się do odmowy umorzenia pobranego świadczenia i sytuacji materialnej rodziny podała, że dochód, jaki osiąga jej mąż nie pozwala w ogóle na normalną egzystencję. Ciągle borykają się z problemami finansowymi. Wymieniła wydatki obciążające rodzinę, w tym wskazała, że ok. 200 zł wydaje miesięcznie na leczenie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję, przyjmując, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Z karty informacyjnej Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że łączny dochód rodziny wynosi 928,00 zł Rozłożenie na raty wynikło z prawidłowo przyjętego przez organ pierwszej instancji wniosku, że jednorazowa spłata świadczenia pozbawi skarżącą środków do życia. Ponadto organ zauważył, że decyzja o umorzeniu należy do decyzji podjętych w ramach uznania administracyjnego. W skardze na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. powtórzyła treść odwołania, i dodała, że czuje się niedoinformowana i wprowadzona w błąd przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy i to ich obciąża za powstałą sytuację. Nie jest w stanie finansowo podołać obowiązkowi, jaki nałożył na nią Starosta Powiatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, dlatego skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia w całości lub w części należności z tytułu jednorazowo przyznanych środków, pobranego świadczenia, zwrotu refundacji, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, jeżeli wystąpiła jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które (...) otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty (...) jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Określona w powyższym artykule instytucja umorzenia należności orzekana w trybie decyzji starosty w indywidualnej sprawie, oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W. Chruścielewski. J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ, podejmując decyzję odmowną - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - nie odniósł się w pełnym zakresie do argumentacji skarżącej, stwierdzając, że umorzenie należności nie znajduje uzasadnienia w poczynionych ustaleniach faktycznych, gdyż skarżąca, jej mąż oraz dziecko dysponują dochodem w wysokości 979,59 zł uzyskiwanym tytułem renty męża. W ocenie orzekających w sprawie organów relacja uzyskanego przez skarżącą, a właściwie jej męża miesięcznego dochodu do wymaganej od niej kwoty do zwrotu pozwala generalnie przyjąć, że jest w stanie ją spłacić, gdyż sytuacja materialna i rodzinna nie jest na tyle trudna, by zapłata kwoty pozbawiła rodzinę środków do życia. Tymczasem jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w tezie wyroku z dnia 6 sierpnia 2008r. sygn. akt III SA/Gd 230/2008 : "sam fakt posiadania stałego źródła dochodu nie może stanowić argumentu braku istnienia przesłanek umorzenia wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy w sytuacji, gdy organy nie ustaliły rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej w jakiej znajduje się skarżąca". Teza ta w ocenie Sądu znajduje uzasadnienie również w omawianej sprawie. Nie zmienia oceny sprawy fakt, że organ ostatecznie rozłożył na 60 rat zobowiązanie skarżącej. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca B. P. faktycznie wykazała posiadanie przez jej rodzinę stałego miesięcznego dochodu w kwocie 979,59 zł ale jednocześnie wskazała na obciążenia finansowe, które comiesięcznie z tego dochodu musi pokrywać. Są nimi: 200 zł na leczenie, 122 zł za energię elektryczną, 60 zł za gaz, 97 zł za internet i telefon, 20 za wywóz śmieci, ok. 50 zł za wodę i kanalizację, 150 zł za węgiel i 150 na kształcenie córki. Suma tych wydatków to kwota rzędu ok. 850 zł i stanowi znaczną część dochodu skarżącej. Na tą okoliczność nakłada się perspektywa spłaty przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 4 084,00 zł. Organ pierwszej instancji wydał orzeczenie po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Opinia ta, niezbędna do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie jest dla organu wiążąca, bowiem to on posiada kompetencje do wydania orzeczenia w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Jakkolwiek więc w rozpatrywanej sprawie opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia była negatywna, nie oznaczało to, że organy orzekające w sprawie zobligowane były do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 sierpnia 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 218/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 stycznia 2010r. sygn. akt III SA/Gd 552/2009). Należy w tym miejscu zauważyć, że to na organie, nie stronie spoczywa obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa) poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Spoczywa na nim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 80 kpa) oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wskazanych wyżej reguł art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem dochodów skarżącej, możliwości zarobkowych, z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównania go z podstawowymi potrzebami (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, eksploatacji zajmowanego mieszkania; wydatkami na żywność, leczenie, podstawowe dobra kultury) a przede wszystkim zabrakło odniesienia sytuacji materialnej i rodzinnej do ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Art. 76 ust. 7 ustawy zawiera cztery różne przesłanki mogące być podstawą umorzenia należności, każda z nich określa inną sytuację faktyczną uzasadniającą umorzenie, dlatego organ powinien dokonać analizy sytuacji skarżącej pod kątem wystąpienia każdej z tych przesłanek (za wyjątkiem oczywiście art. 76 ust. 7 pkt 3) i wyjaśnić, dlaczego mają one lub nie mają zastosowania w przypadku skarżącej oraz czy kwalifikują do umorzenia w całości lub części należności. Organ wydał decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, co powoduje, że decyzja ta wymyka się kontroli sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie sądu doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie 145 § 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji wyda decyzję w przedmiocie umorzenia nienależnie przez B. P. pobranego świadczenia z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad orzekania w granicach uznania administracyjnego.