II SA/Wr 116/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy L.P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf ze zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków obowiązujących na terenie gminy L.P. I. stwierdza nieważność § 1, § 2 i § 4 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od strony przeciwnej na rzecz Wojewody D. 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), Rada Gminy L.P. zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy L.P.. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D., domagając się stwierdzenia nieważności § 1, § 2 i § 4 zaskarżonej uchwały w związku z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podejmując § 1, § 2 i § 4 przedmiotowej uchwały, Rada Gminy L.P. przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Podjęcie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bez wyraźnego umocowania w przepisach prawa każdorazowo musi być oceniane jako przekroczenie, a nawet brak kompetencji, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalności. Potwierdza to postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005r. WK22/04 (OSNKW 2005/3/29): "Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.". W dalszej części skargi, organ nadzoru wskazał, że zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków odbywa się na podstawie norm prawnych zawartych w art. 24 ust. 1 i 5 w/w ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Działając w oparciu o ustanowioną tam kompetencję, rada gminy posiada kompetencję do zatwierdzania bądź do odmowy zatwierdzenia taryfy złożonej przez przedsiębiorstwo w ustanowionym terminie (art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. Bezczynność rady we wskazanym zakresie sprawia, że po upływie ustawowego 45-dniowego terminu kompetencja przysługująca radzie wygasa i zastosowanie ma przepis art. 24 ust. 8 omawianej ustawy, zgodnie z którym taryfy zweryfikowane przez wójta wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Organ nadzoru podkreślił, że wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków sporządzony przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej z siedzibą w L.P. został przedstawiony Wójtowi Gminy L.P. w dniu 21 października 2010r., tj. 71 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie. Wójt dokonał oceny wniosku i przedłożył go radzie do zatwierdzenia. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w ocenie Wojewody - Rada Gminy L.P. mogła podjąć przedmiotową uchwałę do 5 grudnia 2010r.. Zdaniem organu nadzoru, bezczynność rady we wskazanym zakresie sprawiła, że po upływie ustawowego terminu kompetencja przysługująca radzie wygasła i zastosowanie miał przepis art. 24 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym zweryfikowane przez Wójta Gminy L.P. taryfy weszły w życie dnia 31 grudnia 2010r.. Tym samym podjęta w dniu 28 grudnia 2010 r. uchwała Nr [...] Rady Gminy w L.P. w zakresie § 1, § 2 i § 4 została podjęta bez podstawy prawnej. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na zakres kompetencji wynikającej z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na podstawie powyższej normy Rada Gminy L.P. została upoważniona jedynie do zatwierdzenia lub do odmowy zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Oznacza to, że "rada zobowiązana jest traktować załączoną taryfę jako jeden dokument i albo ją w całości zatwierdzić albo w całości odmówić jej zatwierdzenia" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Gl 870/2008). Zgodnie z wolą ustawodawcy rada nie ma prawa ingerować w przedstawioną przez przedsiębiorstwo taryfę, tj. modyfikować zaproponowanych we wniosku stawek opłat. Z dokumentów przesłanych w trakcie postępowania nadzorczego przez Radę Gminy L.P. wynika natomiast, że stawki opłat za dostawę wody i za odprowadzanie ścieków różnią się od tych zaproponowanych we wniosku przedsiębiorstwa, co również jest w ocenie organu nadzoru - działaniem bez podstawy prawnej. Zdaniem Wojewody niedozwolona jest modyfikacja stawek zawartych w taryfie polegająca na pomniejszeniu kwot zawartych we wniosku o stawkę uchwalonej dotacji. Proces legislacyjny powinien odbyć się w ten sposób, że w pierwszej kolejności Rada zatwierdza taryfę według stawek podanych przez przedsiębiorstwo we wniosku, a następnie Rada uchwala dotację do konkretnych taryfowych grup odbiorców w konkretnej wysokości. Natomiast finalna kwota opłaty za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest ustalana jako różnica pomiędzy uchwaloną stawką taryfy, a stawką dopłaty i jest wyłączona z procesu legislacyjnego. Uchwalenie taryfy, gdzie wysokość stawki jest od razu podana jako wysokość finalna rodzi roszczenie po stronie odbiorców o kolejne pomniejszenie stawki taryfy o kwotę uchwalonej dotacji. Jeżeli zamiarem Rady było wskazanie finalnej ceny dla odbiorców, to należało to wyraźnie wskazać w uchwale - wskazać cenę według zatwierdzonej taryfy, wskazać kwotę dopłaty, a na końcu podać ostateczną cenę dla poszczególnych odbiorców (np. woda -1 grupa 5,33-1,35 = 3,98). Tym samym uchwała nr [...] Rady Gminy L.P. z dnia 28 grudnia 2010r. została podjęta z istotnym naruszeniem powołanych przepisów, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności w zakresie § 1, § 2 i § 4 przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L.P. zgodził się z zarzutem Wojewody, że dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, Rada nie miała już kompetencji do zatwierdzenia taryfy, gdyż wygasła ona z dniem 5 grudnia ub.r. Strona przeciwna nie zgodziła się natomiast z argumentacją Wojewody jakoby Rada przekroczyła swoje kompetencje wynikające z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i zweryfikowała stawki proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowe. Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w L.P. przedłożył do zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zawierające wysokość ceny za 1 m3 wody i wysokość ceny za 1 m3 odprowadzanych ścieków. Ceny zawierały proponowane przez Zakład stawki dotacji gminnej do ceny wody i ścieków. Uchwalając uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf, Rada Gminy zatwierdziła w § 1 uchwały wysokość opłat dla poszczególnych grup odbiorców za dostawę wody (pkt 1) oraz wysokość opłat za odprowadzanie ścieków (pkt 2). W § 3 uchwały (nie kwestionowanym przez organ nadzoru) Rada Gminy zatwierdziła wysokość dopłat z budżetu gminy dla odbiorców usług z poszczególnych grup. Suma opłat za dostawę wody i dopłaty z budżetu gminy do tych opłat oraz suma opłat za odprowadzanie ścieków i dopłaty z budżetu gminy daje wysokość taryfy za dostawę wody i taryfy za odbiór ścieków dla poszczególnych grup odbiorców. W tym zakresie nie było – zdaniem strony przeciwnej - żadnej ingerencji Rady Gminy, dlatego nie godzi się z zarzutem co do niedozwolonej modyfikacji stawek zawartych w taryfie przedstawionej przez Zakład do zatwierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał wniesioną skargę za zasadną, stad stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie, tj. jej § 1, § 2 i § 4. Należy zauważyć, że opisaną wyżej uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy L.P. zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy L.P.. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzanie ścieków /Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm./, zwanej dalej "z.z.w.z.o.ś". Niesporne jest w sprawie, że tryb podejmowania uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, określono w art. 24 z.z.w.z.o.ś., w myśl ktorego taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie /ust. 2/. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan /ust. 3/. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza następnie, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia /ust. 4/. Zgodnie z ust. 5 art. 24 z.z.w.z.o.ś., będącym podstawą prawną zaskarżonej uchwały, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z powyższego przepisu wynika zatem, że rada gminy posiada kompetencję do zatwierdzania bądź do odmowy zatwierdzenia taryfy złożonej przez przedsiębiorstwo w ściśle określonym terminie, tj. 45 dni od dnia złożenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku o ich zatwierdzenie. Oznacza to, że w sytuacji gdy rada gminy w w/w terminie nie podejmie stosownej uchwały, jej kompetencje w tym zakresie wygasają, a zastosowanie znajduje przepis art. 24 ust. 8 z.z.w.z.o.ś., w myśl którego taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków sporządzony przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej z/s w L.P. został przedstawiony Wójtowi Gminy L.P. w dniu 21 października 2010r., czyli 71 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie. Wójt dokonał oceny wniosku i przedłożył go Radzie Gminy L.P. do zatwierdzenia. Zgodnie z art. 24 ust. 5 z.z.w.z.o.ś. Rada Gminy L.P. uprawniona była do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu przedmiotowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w terminie do 5 grudnia 2010r.. Zaskarżona zaś uchwała podjęta została w dniu 28 grudnia 2010r., co oznacza, że podjęto ją po upływie ustawowego 45-dniowego terminu określonego w ust. 5 art. 24 z.z.w.z.o.ś.. Rada Gminy L.P. przekroczyła tym samym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 ust. 1 i 5 z.z.w.z.o.ś., co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności § 1, § 2 i § 4 zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałę /w w/w części/ - podjęto z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z w/w art. 24 ust. 1 i 5 z.z.w.z.o.ś.. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zgodzić się zatem w pełni należy z organem nadzoru, że podjęcie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bez wyraźnego umocowania w przepisach prawa stanowi przekroczenie kompetencji i naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalności. Sąd podzielił także stanowisko organ nadzoru co do przekroczenia zakresu kompetencji rady gminy wynikających z art. 24 ust. 1 i 5 z.z.w.z.o.ś., jako, że przepisy te upoważniają radę gminy jedynie do zatwierdzenia lub do odmowy zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Oznacza to tym samym, że rada nie może modyfikować /zmieniać/ przedstawionej przez przedsiębiorstwo do zatwierdzenia taryfy. W niniejszej sprawie tak z dokumentów postępowania nadzorczego, jak i postanowień skarżonej uchwały wynika, że zatwierdzone stawki opłat za dostawę wody i za odprowadzanie ścieków niewątpliwie różnią się od zaproponowanych we wniosku przedsiębiorstwa, co – zdaniem składu orzekającego - jest działaniem bez podstawy prawnej. Ta okoliczność dodatkowo uzasadnia stwierdzenie nieważności § 1, § 2 i § 4 zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy