II SA/Bd 98/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...] Starosta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek R. P., S. P., E. P. oraz Z. K. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 164/1, 174 oraz 175 o łącznej powierzchni 1,4145 ha, położonej w[...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że na obecnym etapie sprawy, tj. ponownym rozpatrywaniu wniosku, po uchyleniu przez Wojewodę decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowych nieruchomości, zaistniały obligatoryjne okoliczności zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, czyli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ powziął bowiem informację, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta [...] podał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w znacznej części obejmuje pracownicze ogrody działkowe, a zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powołał się przy tym również na tożsame stanowisko Prezydenta Miasta [...], który wnioskiem z dnia 7 października 2010 r. zwrócił się do Starosty o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia powyższych kwestii przez Trybunał Konstytucyjny. Na powyższe postanowienie Starosty [...], pismem z dnia [...]r. zażalenie złożyli: R. P., S. P. E. P. oraz Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu zażalenia wnoszący je wskazali, że "(...) Starosta [...] niewłaściwie zastosował dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmując, iż wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji RP stanowi w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligatoryjną okoliczność zawieszenia postępowania". W ocenie składających zażalenia, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rolą organu, przed którym toczy się postępowanie, jest natomiast ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być jednak bezpośrednia, a zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Tego przymiotu odmawiają strony kwestionowaniu konstytucyjności przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych podkreślając, że "Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu (...)''. Ponadto podkreślają, że zaskarżony do Trybunału art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych narusza ewentualnie Konstytucję RP w zakresie, w jakim uniemożliwia zwrot nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy, lecz strony godzą się z ograniczeniem wynikającym z art. 24 i wyrażają zgodę "na wypłatę odszkodowania w miejsce przywrócenia własności nieruchomości". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia[...], uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości Gminy Miasta [...] położonej w [...] i odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś wystąpienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie sposób uznać za zagadnienie wstępne. Stanowisko to Wojewoda merytorycznie uzasadnił powołując się na liczne poglądy wyrażone w doktrynie i w orzecznictwie. Zwrócono również uwagę, że nie można pominąć zapisu art. 145a Kpa, w myśl którego orzeczenie Trybunatu Konstytucyjnego co do zgodności lub niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę wznowienia postępowania, dlatego też potraktowanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, czyniłoby zbędnym istnienie w porządku prawnym instytucji uregulowanej w art. 145a § 1 Kpa. W skardze do sądu Prezydent Miasta [...], działając w imieniu Gminy Miasto [...], wniósł o uchylenie postanowienia wojewody, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącego Starosta [...] postąpił prawidłowo wydając postanowienie z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi zapisano ponadto, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie o zwrot, jest w znacznej części zagospodarowana pod ogrody działkowe w związku z czym, do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę konieczne jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że "w przypadku gdy poddana zostaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów w oparciu o które ma zostać wydana decyzja administracyjna, organ do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w tym przedmiocie, winien wstrzymać się z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy". Skarżący stwierdził ponadto, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu albowiem Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne w sprawie o analogicznym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie podkreślić należy, że Sąd rozpoznając skargę na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania bada wyłącznie prawidłowość tego rozstrzygnięcia, w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Powyższe oznacza, że przy ocenie legalności tego aktu chodzi wyłącznie o zagadnienia proceduralne, a nie materialnoprawne. Zaskarżone postanowienie nie kończy bowiem postępowania dotyczącego sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie przesądza o jego wyniku. Stąd też nie mogą zostać uwzględnione w tym postępowaniu jakikolwiek zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego, czy też związane z nienależytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy Jak wynika z akt niniejszej sprawy, zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nastąpiło na skutek działań podjętych przez organ I instancji z urzędu, wskazując na toczące się z inicjatywy Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie zbadania zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Przytoczony przepis wskazuje zatem podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe" (vide: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983/2, poz. 65). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zatem zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nieprawidłowo uznała konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji RP. Uprzednie rozstrzygniecie tej kwestii nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny ma miejsce wówczas, gdy jest inicjowana przez Sąd kierujący pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli dostrzega on konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to Sąd zawiesza postępowanie sądowe w tej konkretnej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W pojęciu "inny organ lub sąd" nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06). Dlatego też należy przyjąć, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd taki wynika również z funkcjonalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Ustawodawca bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego połączył możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego (wspomniany już art. 145a § 1 k.p.a.). Ratio legis takiego rozwiązania tkwi w potrzebie zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Reasumując powyższy wywód, istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA 16.09.2009 r., sygn. akt II GSK 38/09, https://cbois.nsa.gov.pl). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.