I OSK 1753/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 98/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 98/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy Miasta T. na postanowienie Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak [...], Starosta T., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek R. P., S. P., E. P. oraz Z. K. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 164/1, 174 oraz 175 o łącznej powierzchni 1,4145 ha, położonej w T. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że zaistniały obligatoryjne okoliczności zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ powziął bowiem informację, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Organ podał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w znacznej części obejmuje pracownicze ogrody działkowe, a zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na powyższe postanowienie Starosty T., pismem z dnia 28 października 2010 r. zażalenie złożyli: R. P., S. P., E. P. oraz Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], uchylił w całości postanowienie Starosty T. z dnia [...] paźziernika 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości Gminy Miasta T. położonej w T. przy ul. [...] i odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Organ wskazał, iż wystąpienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie sposób uznać za zagadnienie wstępne. Stanowisko to Wojewoda merytorycznie uzasadnił powołując się na liczne poglądy wyrażone w doktrynie i w orzecznictwie. Zwrócono również uwagę, że nie można pominąć przepisu art. 145a K.p.a., w myśl którego orzeczenie Trybunatu Konstytucyjnego co do zgodności lub niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę wznowienia postępowania, dlatego też potraktowanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., czyniłoby – w ocenie organu – zbędnym istnienie w porządku prawnym instytucji uregulowanej w art. 145a § 1 K.p.a. Na to postanowienie Prezydent Miasta T., działając w imieniu Gminy Miasto T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podnosząc, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania Wskazano, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie o zwrot, jest w znacznej części zagospodarowana pod ogrody działkowe w związku z czym, do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę konieczne jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ stwierdził ponadto, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne w sprawie o analogicznym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 98/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę Gminy Miasta T. na postanowienie Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z konstytucją przepisów z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu uprzednie rozstrzygniecie tej kwestii nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r. skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1563, poz. 1270 zm.), poprzez przyjęcie, że organ nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mimo przyjęcia, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z konstytucją przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy rozumieć szerzej, niż uczynił to Sąd w zaskarżonym wyroku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, za "zagadnienie wstępne" należy uznać każdą wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo jeszcze innych okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Podkreślono, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej. Nie sposób zatem uznać, iż rozstrzygnięcie o konstytucyjności tego przepisu nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak czyni to Sąd pierwszej instancji. Przepis ten ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia problemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe, gdyż przesądza o treści rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości, w szczególności, iż w razie uznania zasadności roszczenia o zwrot, orzeczeniu o takim zwrocie sprzeciwia się przepis art. 24 ustawy z 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zdaniem skarżącej Gminy, mimo stwierdzenia podstaw do zwrotu, organ orzekający w sprawie nie jest władny wydać decyzji uwzględniającej żądanie zwrotu, lecz zobligowany jest odmówić zwrotu nieruchomości. Tym samym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w tej konkretnej sprawie rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o konstytucyjności przepisu, który stanowić będzie podstawę rozstrzygnięcia powinno być uznane za zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Poprzez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w powyższym przepisie należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wskazać należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, iż rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe, pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP między innymi art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr. 169, poz. 1419 ze zm.), a tym samym nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji RP, przy czym przez pojęcie "władzy sądowniczej" należy rozumieć powierzenie wyodrębnionym organizacyjnie strukturom państwowym możliwości orzekania, rozstrzygania sporów, ale także kontroli działań innych organów państwa z konstytucją. W Polsce zgodnie z Konstytucją RP władzę sądowniczą sprawują sądy – Sąd Najwyższy, sądy powszechne, wojskowe, administracyjne oraz trybunały – Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Co prawda w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – inaczej niż w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nie został wymieniony Trybunał Konstytucyjny, jednak okoliczność ta nie może uzasadniać wniosku, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie znajduje zastosowania, po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w przepisie, w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w chwili wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego Trybunał Konstytucyjny nie istniał, nie mógł zatem być uwzględniony w treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ma jednak przeszkód, aby po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej, przez użyte w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pojęcie "sąd" rozumieć także Trybunał Konstytucyjny. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "sądu", zatem dokonując wykładni w tym zakresie należy uwzględniać przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w granicach władzy sądowniczej, powołanej przede wszystkim do rozstrzygania spraw. Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy orzeka, czyli rozstrzyga w wymienionych w nim sprawach, co oznacza, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny sąd, należy odnosić także do Trybunału. Podkreślić też trzeba, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawęża pojęcia "sądu" ze względu na tryb rozpoznawania czy charakter spraw. Można uznać to za dodatkowy argument przemawiający za tym aby w zakresie pojęcia "sąd" o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. umieścić również Trybunał Konstytucyjny. Także w doktrynie przyjmuje się, że choć w analizowanym przepisie mowa jest o "sądach", to nie można w sposób jednoznaczny wykluczyć, że pojęcie to może swoim zakresem obejmować także Trybunały (tak Grzegorz Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w K.p.a., "Państwo i Prawo", nr 7, poz. 2002, s. 68). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod rodzinne ogrody działkowe ocena przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych miała podstawowe znaczenie i zasadnie Starosta T. postanowieniem z dnia 18 października 2010 r., zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Potwierdza to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012r. sygn. K 8/10, w którym stwierdzono między innymi, że art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że "odmowa zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi byłaby uzasadniona, gdyby Polski Związek Działkowców dysponował tytułem prawnym, w szczególności gdyby na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W takiej sytuacji dochodziłoby do konkurencji dwóch praw konstytucyjnie chronionych, przysługujących osobie wywłaszczonej i PZD. konkurencja taka nie występuje jednak, gdy PZD nie dysponuje tytułem prawnym. Ochrona stanu faktycznego, to jest władania nieruchomością przez PZD, kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich" nie znajduje żadnego uzasadnienia. W dotychczasowym stanie prawnym, mimo uznania zasadności żądania i stwierdzenia podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości, orzeczeniu sprzeciwia się przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, organ orzekający w sprawie nie jest władny wydać decyzji uwzględniającej "zasadne roszczenie osoby trzeciej". Przeciwnie, zobligowany jest odmówić zwrotu. W takich wypadkach bezwzględna odmowa zwrotu nieruchomości w naturze jest niezgodna z prawem ochrony własności wyrażonym w art. 64 Konstytucji RP." Niezależnie od zaprezentowanej wcześniej oceny w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze to, że rozpoznawana sprawa dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnej (zawieszenia postępowania) oraz i to, że stan faktyczny i prawny sprawy uległ zmianie (w dniu 11 lipca 2012 r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 8/10 ), kierując się zasadą szybkości postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.