II SA/Gd 182/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt decyzją z 10 sierpnia 2010 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym na działce nr [...] we wsi T. Organ powołał się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, 4, 5, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że granice obszarów analizowanych zostały przyjęte w zakresie maksymalnym, na jaki pozwalała przedłożona przez wnioskodawcę mapa. Wzywanie wnioskodawcy w celu przedłożenia mapy z większym zakresem było bezzasadne, ponieważ tereny te stanowią również grunty rolne i leśne. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, iż jedyną zabudową znajdującą się w granicach obszarów analizowanych jest zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Działka nr [...], zgodnie z pozwoleniem na budowę jest również zabudowana jako działka zagrodowa. Zdaniem organu nie można mówić o istnieniu całości urbanistycznej, gdyż analizowany obszar jest położony 1,7 km od wsi, a istniejąca zabudowa zagrodowa stanowi zabudowę rozproszoną. W ocenie organu zabudowa zagrodowa znajdująca się w granicach obszarów analizowanych nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uwagi na brak zbieżności funkcji. W granicach obszaru analizowanego nie znajduje się żadna nieruchomość, która mogłaby stanowić podstawę dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący J. P. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie podporządkował się wszystkim wytycznym Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w decyzji z 19 kwietnia 2010 r. Skarżący zaprzeczył jakoby działka nr [...] była zajęta pod zabudowę zagrodową. Zdaniem skarżącego funkcji zagrodowej nierozerwalnie służy funkcja mieszkalna i stanowi doskonałe sąsiedztwo dla funkcji zagrodowej. Skarżący zarzucił też nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Wskazał, iż w promieniu 400 m od jego działki znajduje się co najmniej kilka istniejących oraz nowo powstających budynków, mających charakter zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 grudnia 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż sprawa była już rozpoznawana przez Kolegium. W przeciwieństwie do uprzedniej decyzji organu I instancji obecnie organ wskazał granice obszaru analizowanego, wyjaśnił charakter zabudowy działki nr [...] oraz swoje stanowisko co do braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie funkcji zabudowy. Kolegium w całości podzieliło stanowisko Wójta odnośnie braku w obszarze analizowanym zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący zarzucił: a) naruszenie przepisów art. 8, 11 i 107 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezajęcie stanowiska przez organ w zakresie zarzutów odwołania dotyczących błędnego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzutu załączenia wyników analizy sporządzonej na potrzeby innego postępowania, b) naruszenie przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż zabudowa jednorodzinna nie istnieje w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem oraz iż stanowi ona "złe" sąsiedztwo dla zabudowy zagrodowej. c) naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie obszaru analizowanego bez uzasadnienia jego wielkości poza pojęciem ładu przestrzennego. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z jednoczesnym zawarciem szczegółowych wytycznych w zakresie ponownego rozpoznania sprawy. Podtrzymał przy tym argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując dowolność wyznaczenia obszaru analizowanego, wynikającą z wielkości mapy przedstawionej przez skarżącego. Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 22 marca 2011 r. skarżący uzupełnił skargę. Wskazał, że na działce nr [...] znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny. Organ nie przedstawił pozwolenia na budowę, z którego wynikałoby innego zagospodarowanie. W ocenie skarżącego błędnie zawężono analizę kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa do działki nr [...]. Na działce graniczącej z działką nr [...] znajduje się budynek pełniący wyłącznie funkcję mieszkalną. Działka ta tylko częściowo objęta jest obszarem analizowanym, jednakże całą powierzchnię działki należałoby uwzględnić w obszarze poddanym analizie. Podobna sytuacja ma miejsce na działce nr [...] oraz [...]. W piśmie z 5 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł natomiast o unieważnienie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) jednym z niezbędnych warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego wynika konieczność dokonania analizy, czy na działkach sąsiednich z działką, na której planowana jest inwestycja, istnieje zabudowa, na podstawie której można by określić funkcję, parametry, cechy i wskaźniki nowej zabudowy. Sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy uregulowany został w wydanym na podstawie ust. 6 art. 61 przywołanej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, mapa katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Przywołana norma prawna nakłada na organy administracji obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji o dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. w sprawie II OSK 919/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak takiego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto prawodawca nałożył na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego na ściśle określonych mapach. Ma to na celu zachowanie czytelności i precyzji dokonywanej analizy. Organ administracji nie może dokonywać analizy na mapach innych niż wskazane w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności mapach przedłożonych przez wnioskodawcę. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy za niedopuszczalne uznać należy ustalenie przez organ obszaru analizowanego w granicach, na jakie pozwalała mapa przedłożona przez wnioskodawcę. Po pierwsze, to na organie administracji spoczywa obowiązek uzyskania odpowiedniej mapy, która to powinna zostać dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a po drugie granice obszaru analizowanego wyznaczane są granicami obszaru stanowiącego urbanistyczną całość, na którym znajduje się zabudowa będąca przedmiotem porównania, a nie wielkością mapy. Z tego też względu nie można uznać, aby obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczony został prawidłowo. Sąd podzielił także stanowisko skarżącego odnośnie niewyjaśnienia rodzaju zabudowy na działce nr [...]. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), prowadzać postępowanie tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów (art. 8 K.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Wynika z tego, że każde twierdzenie organów administracji dotyczące faktów musi się opierać na konkretnych dowodach, do których strona postępowania może się odnieść. W realiach niniejszej sprawy organy administracji poprzestały na stwierdzeniu, że na działce nr [...] istnieje zabudowa zagrodowa, co wynika z pozwolenia na budowę. Nie przedstawiły na tę okoliczność żadnego dowodu, brak jest w aktach sprawy przywołanej przez organy decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie organów administracji jest niedopuszczalne, gdyż precyzyjne ustalenie rodzaju zabudowy na działkach sąsiednich ma istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Na marginesie wskazać też należy, co trafnie zauważył skarżący, że w przypadku, gdy granice obszaru analizowanego przebiegają przez część działki zabudowanej budynkiem, to w takiej sytuacji należy uwzględnić całą powierzchnię działki w obszarze analizowanym. Wobec błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego nie sposób na tym etapie postępowania odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących poprawności dokonanej analizy. Mając powyższe na względzie sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie wyznaczyć obszar analizowany na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie granic obszaru analizowanego powinno zostać szczegółowo uzasadnione. Wszelkie twierdzenia dotyczące charakteru zabudowy działek sąsiednich poparte powinny być dowodami. Jeśli granice obszaru analizowanego przebiegać będą przez części działek zabudowanych budynkami, to należy uwzględnić całą powierzchnię działek w obszarze analizowanym. Organ II instancji dokonując ewentualnej kontroli wydanej decyzji zwróci szczególną uwagę na powyższe wskazania.