I OW 202/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Śląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. znak [...] o ustaleniu terenu budowlanego postanawia : oddalić wniosek Sygn. I OW 202/10 Uzasadnienie Wojewoda Śląski, wnioskiem z dnia 21 grudnia 2010 r. (data wpływu: 23 grudnia 2010 r.), na podstawie art. 22 § 2 k.p.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego. Uzasadniając wniosek podał, że decyzją wyżej opisaną Prezydent M. R. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), orzekł o ustaleniu terenu budowlanego pod budownictwo jednorodzinne, obejmującego nieruchomości położone w R. – K., usytuowane pomiędzy ulicą D., T. i P. Ponadto wskazał, że odszkodowanie z tego tytułu zostanie ustalone na rzecz byłych właścicieli w odrębnym postępowaniu na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. skierowanym do Prezydenta M. R., a przesłanym do SKO, A. i D. B. zwrócili się stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia terenu budowlanego, oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], stanowiącej ich własność. SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej zwanej k.p.a.), wniosek przekazało do załatwienia wg właściwości Wojewodzie Śląskiemu wskazując, że za nieruchomości objęte decyzją przysługiwało odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu. Powołując się na art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.), SKO uznało, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest wojewoda, jako organ wyższego stopnia nad starostą realizującym takie zadania. Nie podzielając tego stanowiska Wojewoda Śląski wskazał, że decyzja Prezydenta M. R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie dotyczyła odszkodowania za objęte nią nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Odszkodowanie miało być ustalone na rzecz byłych właścicieli w osobnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie takie zostało przeprowadzone i zakończyło się wydaniem przez Prezydenta M. R. decyzji w dniu [...] września 1982 r. Nr [...]. Tym samym przepisy, na podstawie których ustalano odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, nie mogą być podstawą do ustalenia organu uprawnionego do rozpoznania wniosku A. i A. B. dotyczącego ustalenia terenu budowlanego. Zdaniem Wojewody Śląskiego, ustalając organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. należy uwzględnić zmiany, jakie zaszły w strukturze administracji publicznej i w pierwszej kolejności ustalić organ, na którego przeszła właściwość w sprawach objętych tą decyzją, a dopiero potem organ wyższego stopnia właściwy zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. Prezydent M. R. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1979 r. działał jako organ I instancji w sprawach wyznaczania terenu zabudowy jednorodzinnej, w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...), gdzie kompetentne do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie były organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydiów powiatowych rad narodowych oraz miejskich rad narodowych miast stanowiących wówczas powiaty. Na mocy art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.), kompetencje tych organów przejęły odpowiednie organy stopnia podstawowego. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), organami tymi stały się gminy. Ustawa z dnia 19 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), przeniosła jako zadania własne do właściwości organów gminy (o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej) określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponieważ sprawy dotyczące wyznaczania terenu zabudowy jednorodzinnej należą do spraw ładu przestrzennego, obecnie kompetencje te zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), jako zadanie własne gminy, realizuje w jej imieniu wójt (burmistrz, prezydent). Organem wyższego stopnia w tym zakresie jest więc samorządowe kolegium odwoławcze i to ono jest właściwe do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wyznaczania terenu zabudowy jednorodzinnej. W odpowiedzi na wniosek SKO wniosło o jego oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz art. 112 ust. 4 w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniosek podlega oddaleniu. Żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 in fine p.p.s.a., należy rozumieć m.in. sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, w tym z jednej strony organ jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegium odwoławcze, a z drugiej strony organ administracji rządowej, uważają się za niewłaściwe w sprawie (spór negatywny). Z tego rodzaju sporem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Prezydenta Miasta R. o ustaleniu terenu budowlanego. Organ ten, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 26 poz. 136), art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242) orzekł m.in., że nieruchomości lub ich części decyzją tą objęte - z wyjątkami wynikającymi z art. 8 i 9 ustawy – przechodzą z mocy prawa (art. 5 ustawy) na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od daty wejścia decyzji w życie, za odszkodowaniem pieniężnym ustalonym na warunkach określonych przepisami o wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym rozstrzygnięcia w tym zakresie nastąpią w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w R. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego /.../ w art. 2 wskazywała, że prezydia powiatowych rad narodowych będą ustalać w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). W kolejnych przepisach ustawa normowała procedurę poprzedzającą podjęcie uchwały. I tak, przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowił, że projekt uchwały o ustaleniu terenu budowlanego jego podziale na działki podlega wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 6 tygodni równocześnie w siedzibie prezydium właściwej powiatowej rady narodowej i w siedzibie prezydium właściwej rady narodowej miasta, osiedla lub gromady. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu podaje się do powszechnej wiadomości na tablicy ogłoszeń tych prezydiów rad narodowych, a także w prasie lub w inny przyjęty sposób. W okresie wyłożenia zainteresowani mogą zgłaszać do projektu uchwały uwagi, wnioski i odwołania, które podlegają rozpatrzeniu przez właściwy do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska organ prezydium powiatowej rady narodowej /ust.3/. Uwagi i wnioski nie uwzględnione przez organ wymieniony w ust. 3 i nie wycofane przez osoby zainteresowane oraz odwołania tych osób podlegają rozpatrzeniu przez prezydium powiatowej rady narodowej przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu terenu budowlanego. Jeżeli prezydium powiatowej rady narodowej nie uwzględni uwag i wniosków oraz odwołań, doręcza zainteresowanym szczegółowe uzasadnienie swego stanowiska /ust.4/. W myśl natomiast art. 5 ust. 1, uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Dopełnienie tych regulacji stanowił art. 10 ust. 1 w brzmieniu: za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Omawiana ustawa zawierała również delegację dla Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska do wydania rozporządzenia. Minister, w rozporządzeniu z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242), szczegółowo unormował kwestie związane z zakresem obejmowanych projektem uchwał nieruchomości, a także uregulował zagadnienia dotyczące opracowywania dokumentacji geodezyjnej terenu, rozgraniczenia nieruchomości, określił wymagania, jakim winien odpowiadać projekt uchwały podlegającej wyłożeniu do publicznego wglądu oraz określił postępowanie po wejściu w życie uchwały o ustaleniu terenów budowlanych. Przedstawione wyżej regulacje ustawowe wraz z przepisami wykonawczymi nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że uchwała prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu terenu budowlanego, jest aktem powszechnie obowiązującym na określonym terenie, w sposób ogólny określa adresatów, ma ustawową podstawę podjęcia oraz podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, a więc jest aktem normatywnym. Z dniem 1 czerwca 1975 r., na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych /Dz. U. Nr 16, poz. 91/, zniesione zostały powiaty, a zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego /art.37 ust.1/. Zatem uprawnienia w zakresie ustalanie terenu budowlanego wynikające z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego /.../ przejęły terenowe organy administracji państwowej; w mieście liczącym powyżej 50 tyś. mieszkańców - prezydent miasta /art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 26 poz. 136). Likwidacja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. i przejęcie uprawnień przez Prezydenta Miasta R. nie zmieniło normatywnego charakteru aktu. Jedynie zmianie uległa nazwa podejmowanego aktu: właściwa dla organu kolegialnego forma działania, jaką jest uchwała, zastąpiona została zarządzeniem. Oznacza to, że akt Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego nie jest decyzją administracyjną, lecz zarządzeniem terenowego organu administracji państwowej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowisko takie prezentowane już było w orzecznictwie /zob. postanowienie NSA z dnia 6 marca 1981 r. sygn. SA 645/81, ONSA z 1981 r., nr 1, poz.18/. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniosek A. i D. B. z dnia [...] maja 2009 r., który legł u podstaw sporu kompetencyjnego, dotyczył stwierdzenia nieważności nie decyzji, mimo że tak nazwany został akt, lecz zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego. Ponieważ zarządzenie nie może być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, gdyż zakresem tego postępowania objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne /art. 156 k.p.a./, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia wydane w wyniku zażalenia oraz postanowienia w sprawie zatwierdzenia ugody, dlatego żaden z organów pozostających w sporze nie jest organem właściwym do jego rozpoznania. Skoro ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, ani Wojewoda Śląski nie są właściwe do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, to wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.