II SA/Kr 1347/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. w K. , [...] Sp. z o.o. w K. i Firmy Handlowej " [...] " [...] , [...] Spółka jawna w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r., Nr CIII/1384/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Grębałów –Lubocza" skargi oddala II SA/Kr 1347/10 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 9 czerwca 2010 r. Uchwałę Nr CIII/1384/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grębałów -Lubocza" (cyt. dalej jako plan). W dniu 18 października 2010 r. skargi na powyższą uchwałę skierowali: Sp. z o.o. [...] z siedzibą w K., przy ul [...], Sp. z o.o. [...] z siedzibą w K., przy ul. [...] i Firma Handlowa "A" , Sp. j. z siedzibą w K. przy ul [...]. Sprawy z tych skarg Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i wyrokowania. Skarżąca Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 8 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako upzp) i wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części graficznej, obejmującej działki Nr "1", "2", "3", "4" obr. [...] w K., będące jej własnością. W uzasadnieniu napisano, że zgodnie z przyjętymi ustaleniami planu działki nr "1", "2", "3" i "4" otrzymały przeznaczenie jako tereny rolnicze oznaczone symbolem R1 z podstawowym przeznaczeniem tych terenów na użytkowanie rolnicze. Dopuszczalnym przeznaczeniem terenów oznaczonych jako R 1 zgodnie z treścią tekstową planu jest: realizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych, realizacja ścieżek pieszych i tras rowerowych, szlaków turystycznych, realizacja sieci urządzeń infrastruktury technicznej, realizacja urządzeń melioracji wodnych. Ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń określonych powyżej i zapewnienie drożności urządzeń melioracyjnych. Stało się tak pomimo, iż pozostałe sąsiednie działki w pasie przyległym do ulicy [...] przeznaczone zostały jako tereny zabudowy produkcyjnej, magazynowej i składowej, oznaczone symbolem P1. Stwierdzono, że ustalenia te naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w Art. 1 ust. 2 upzp. W jednolitym obszarze już zbudowanym bądź planowanym zabudową o charakterze przemysłowym przez skarżącego odbieranie prawa do prowadzenia tejże działalności gospodarczej jest niczym nieuzasadnionym działaniem. Przyjęcie rozwiązania zawartego w planie nie spełnia żadnej funkcji, ani w zakresie ochrony przyrody, ani ochrony krajobrazu, skoro na sąsiadujących działkach prowadzona jest działalność produkcyjno-usługowo-magazynowa. Art. 1 ust.2 pkt. 6 upzp podnosi rangi głównych zasad prowadzenia polityki przestrzennej dbałość o walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Dbałość o walory ekonomiczne została całkowicie pominięta. Ustalenia planu w tym względzie powstały bez uwzględnienia ich wartości ekonomicznej. Skarga Spółki [...] jest identyczna. W odpowiedzi na dwie powyższe skargi wniesiono o ich oddalenie. Zajęto się tu najpierw kwestią legitymacji skargowej strony skarżącej. Podniesiono, że to na niej spoczywa ciężar wykazania nie tylko interesu prawnego, ale przede wszystkim zaistniałego w dacie wnoszenia skargi naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Nie czyni natomiast zadość temu wymaganiu powołanie się przez jedynie informacji o byciu właścicielami działek nr "1", "2", "3", "4". Dla skutecznego wniesienia skargi koniecznym jest udokumentowanie, iż strona skarżąca w istocie jest właścicielem nieruchomości, znajdującej się w obszarze objętym postanowieniami planu. Miarodajny w tym zakresie byłby jedynie odpis z księgi wieczystej. Niedostarczenie jakichkolwiek dokumentów powoduje, że strona skarżąca nie tylko nie wykazała, że naruszony został jej interes prawny, ale co więcej nie wykazała, że w ogóle interes prawny na dzień złożenia skargi jej przysługuje. Podniesiono dalej, że zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny i gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wskazano, że w planie został wyznaczony teren zabudowy produkcyjnej, magazynowej i składowej oznaczonych na rysunku planu symbolem Pł . Strona skarżąca wskazuje, iż dla jej działek, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem Pl, zostało ustalone odmienne przeznaczenie - pod użytki rolnicze - R1. Takie określenie przeznaczenia terenu naruszyło wymagania ładu przestrzennego, prawa własności a także walory ekonomiczne przestrzeni. W ocenie strony przeciwnej, powyższe stanowisko nie znajduje potwierdzenia. Wyznaczenie obszarów o odmiennym przeznaczeniu wynikało z konieczności zachowania zgodności pomiędzy postanowienia planu a ustaleniami Studium. Dlatego też obszarom określonym w studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym, w planie odpowiadają - odpowiednio - tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny rolnicze. W związku z tym, przeznaczenie obszarów objętych planem nie zostało określone w sposób dowolny. Wyznaczenie obszaru R l w zgodzie z ustaleniami obowiązującego studium uniemożliwiało poszerzenie obszaru P l o nieruchomości należące do strony skarżącej. Co więcej, poszerzenie obszaru Pl spowodowałoby powiększenie obszarów przeznaczonych do zainwestowania, w których możliwe byłoby lokalizowanie działalności gospodarczej, która silnie oddziałuje na sąsiednie tereny, przeznaczone w miejscowym planie pod użytki rolne. Poszerzenie obszaru P l spowodowałoby także wprowadzenie zabudowy w terenie, dla którego studium przewidziało całkowite wykluczenie prawa zabudowy. Dlatego wyznaczenie granic obszaru P l nastąpiło w sposób optymalny, w którym sprzężenia pomiędzy obszarami o różnych przeznaczeniach, nie spowodują utraty walorów użytkowych, właściwych dla obszaru Pl i Rl. Wyznaczenie na obszarze, na którym znajdują się działki strony skarżącej terenów przeznaczonych pod użytki rolne, zgodnego z zapisami studium, stanowiło przejaw dopuszczalnej ingerencji organów gminy w uprawnienia właścicielskie. W trzeciej skardze, wniesionej przez Firmę Handlową "A" zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-2 i 6-7 ,art. 6 ust. 2 i art. 20 upzp, a także art. 140 kc. Wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub też w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, czyli § 30 ust. 1-6. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu napisano najpierw, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i a podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa. Działania gminy podejmowane na podstawie legitymacji ustawowej w tym zakresie muszą być podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi więc ingerencję w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym. Działania organu administracji publicznej ograniczające prawo własności i naruszające interes prywatny obywatela powinny być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Skarżący stwierdzili, że Rada Gminy wydając zaskarżoną uchwałę nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy, a jednocześnie zgodny z kierunkiem nakreślonym w studium, ingerowałaby w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania uchwalonego planu. Napisano dalej, że skarżąca spółka jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki o "5" obr. [...] w K.. Nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem Rl Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest użytkowanie rolnicze, z równoczesnym zakazem zabudowy z wyjątkiem realizacji:, oraz urządzeń melioracji wodnych. W praktyce oznacza to brak możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania tego terenu przez właściciela. Jako przeznaczenie dopuszczalne terenu ustala się możliwość realizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych, ścieżek pieszych I tras rowerowych, szlaków turystycznych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń melioracji wodnych. Obecna treść planu z wyłącza wiec możliwość jakiejkolwiek zabudowy działki o nr "5". Podniesiono, że ustalenia planu pozostają w sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 lipca 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa hali magazynowej artykułów spożywczych wraz z pomieszczeniami socjalno-biurowymi i infrastruktura wewnętrzną tj. miejsca postojowe, plac manewrowy na działce nr "5" obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Hala magazynowa artykułów spożywczych z pomieszczeniami socjalno-biurowymi... zlokalizowanej na działkach nr "5" obr. [...] i "6" obr. [...] przy ul. [...] w K.. Inwestor przystąpił do realizacji przedmiotowej inwestycji. Uchwalenie planu spowodowało, że bez jego zmiany Firma Handlowa "A" sp. j. nie będzie mogła w przyszłości wykonać nawet najmniejszych zmian w zagospodarowaniu terenu należącej do niej nieruchomości. Napisano dalej, że uchwalenie planu nastąpiło pomimo braku jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Tereny pomiędzy ul. [...] a [...] przeznaczone zostały w studium pod tereny rolnicze, natomiast w planie zostały one określone jako tereny o symbolu MN2, tj. o podstawowym przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w układzie wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym, a dopuszczalnym zabudowy usługowej oraz pod budynki gospodarcze i garaże. Dla terenu objętego planem obowiązujące studium przewiduje zagospodarowanie terenu wyłącznie w kierunku zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz tereny rolnicze. W granicach tego obszaru nie dopuszczono zabudowy produkcyjnej czy wielorodzinnej, w związku z wyższym nie może być zgodnym ze studium plan, który w swoich zapisach przewiduje tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę przemysłową, budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego czy tereny urządzeń elektroenergetycznych. Podniesiono w końcu, że plan nie spełnia wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu powinien zawierać m.in. wyrys ze studium. W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu najpierw, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania nie tylko interesu prawnego, ale przede wszystkim zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Nie czyni natomiast zadość temu wymaganiu powołanie się przez stronę skarżącą jedynie informacji o byciu właścicielami działki nr "5" obr. [...] w K.. Napisano dalej, że wbrew sugestiom strony skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Również ostateczne decyzja o warunkach zagospodarowania terenu nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawa własności. Ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, kwestionowane przez nią ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 140 kodeksu cywilnego. Zgodnie art. 36 upzp, właścicielom wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Wyznaczenie obszarów o odmiennym przeznaczeniu wynikało z konieczności dochowania zgodności pomiędzy postanowienia planu a ustaleniami Studium. Dlatego też obszarom określonym studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym w planie odpowiadają odpowiednio tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny rolnicze. W kwestii zarzutów naruszenia przepisów prawa przy sporządzaniu miejscowego planu stwierdzono, że teren obszaru znaczonego symbolem MN2 stanowi zwarty obszar terenu, ograniczony ulicami: [...], [...], [...]. W studium dla większości tego obszaru została wskazana, jako przeważająca, funkcja mieszkaniowa niskiej intensywności. Pozostałą część obszaru zakwalifikowano, jako tereny otwarte. Należy zauważyć, iż teren ten, stanowi zwarty i jednorodny kompleks. W studium zostało jednoznacznie określone, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr Kl, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach. Zasadnym było, by dla całości tego obszaru wyznaczyć jednolite przeznaczenie. Strona skarżąca nie złożyła uwagi do wyłożonego projektu planu. Brak było podstaw, by w sytuacji, w której nieruchomość strony skarżącej, znajdująca się w terenie, dla którego dokument studium wskazuje przeważającą funkcję obszarów otwartych, ustalać inne, niż rolnicze przeznaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Należy zacząć od stwierdzenia, że wszyscy skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jest tak dlatego, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym status właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym planem wystarcza do uznania, że plan, zmieniając przeznaczenie nieruchomości lub utrwalając je wbrew oczekiwaniom skarżącego narusza jego interes prawny. Naruszenia tego skarżący nie musi w specjalny sposób wykazywać, gdyż jest to okoliczność obiektywna, sprawdzana przez Sąd podczas analizy skargi. W tej sytuacji stanowiska strony przeciwnej w kwestii legitymacji skarżących nie można uznać za trafne. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. cyt. dalej jako p.p.s.a.) w połączeniu z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegająca właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje zresztą kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały. Powyższa uwaga odnosi się w pełni do analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym do podstaw oceny dochodzi tu jeszcze art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania planu, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku skarg na plan miejscowy mamy więc do czynienia z tak zakreśloną całością, determinującą zakres orzekania sądu. Sąd przeprowadził analizę zaskarżonego aktu z powyższego punktu widzenia i stwierdził, że nie można mówić ani o jego sprzeczności z prawem, ani o naruszeniu zasad lub trybu sporządzania planu. Zarzuty poszczególnych skarg okazały się więc nietrafne. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że organy planistyczne Miasta Krakowa i sama Rada Miasta Krakowa nie przekroczyły granic władztwa planistycznego. Istotą planowania przestrzennego jest decydowanie o przeznaczeniu terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W tym zakresie gminom służy władztwo planistyczne. Przy jego realizacji należy brać pod uwagę prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, ale nie oznacza to, że prawo własności jest zawsze nienaruszalne. Konstytucja RP dopuszcza ograniczanie prawa własności przez ustawy a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedna z takich ustaw. Negatywne skutki, jakie dla właścicieli nieruchomości może przynieść plan zagospodarowania przestrzennego powinny być zrekompensowane przez roszczenia odszkodowawcze właścicieli (art. 36 upzp). W przypadku analizowanego tu planu nie można mówić o dowolności. Organy planistyczne wyznaczając dla spornego terenu przeznaczenie R1 było uzasadnione właśnie względami zachowania ładu przestrzennego, a także względami przyrodniczymi, środowiskowymi i krajobrazowymi. Organy uznały, że okoliczności te maj przewagę nad walorami ekonomicznymi i prawem własności a takie stanowisko mieści się w granicach władztwa planistycznego. Nie ma tu znaczenia podnoszona w skargach okoliczność, że działki sąsiednie wobec nieruchomości skarżących mają w planie inne przeznaczenie. Zawsze pomiędzy gruntami o różnym przeznaczeniu musi przebiegać jakaś granica, ale w analizowanym przypadku nie można uznać, że granica ta przebiega dowolnie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie dokładnie odpowiada zresztą sformułowaniom obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W trzeciej skardze zarzucono ponadto, że uchwalony plan jest sprzeczny z decyzjami administracyjnymi (z decyzją o warunkach zabudowy L z decyzją o pozwoleniu na budowę), jakie skarżący już otrzymali. To prawda, jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym źródłem prawa i stoi w hierarchii wyżej od indywidualnych decyzji administracyjnych. Obowiązujące prawo przewiduje zresztą możliwość powstania tego rodzaju kolizji i normuje odpowiednie rozwiązania tej sytuacji. W trzeciej skardze zarzucono ponadto niezgodność omawianego planu z obowiązującym studium. Należy tu podkreślić, że właśnie w zakresie działek skarżących - jak powiedziano wyżej - zgodność ze studium jest pełna. Ten zarzut skargi dotyczy innego terenu, ograniczonego ulicami [...], [...] i [...]. Jednak również tutaj nie da się zauważyć niezgodności ze studium. Należy pamiętać, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej w gminie i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1). Dlatego z natury rzeczy studium ma charakter ogólniejszy od planu i można w planie wprowadzać rozwiązania bardziej szczegółowe. Zgodność planu ze studium nie może więc polegać na zgodności dosłownej. Ponadto obowiązujące w Krakowie studium samo pozwala na odstępstwa od jego treści a niektóre granice kategorii zagospodarowania terenów przyjęte w tym studium należy traktować jako orientacyjne. W opisanym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i oddalił wniesione na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. okoliczność, że działki sąsiednie wobec nieruchomości skarżących mają w planie inne przeznaczenie. Zawsze pomiędzy gruntami o różnym przeznaczeniu musi przebiegać jakaś granica, ale w analizowanym przypadku nie można uznać, że granica ta przebiega dowolnie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie dokładnie odpowiada zresztą sformułowaniom obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W trzeciej skardze zarzucono ponadto, że uchwalony plan jest sprzeczny z decyzjami administracyjnymi (z decyzją o warunkach zabudowy i z decyzją o pozwoleniu na budowę), jakie skarżący już otrzymali. To prawda, jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym źródłem prawa i stoi w hierarchii wyżej od indywidualnych decyzji administracyjnych. Obowiązujące prawo przewiduje zresztą możliwość powstania tego rodzaju kolizji i normuje odpowiednie rozwiązania tej sytuacji. W trzeciej skardze zarzucono ponadto niezgodność omawianego planu z obowiązującym studium. Należy tu podkreślić, że właśnie w zakresie działek skarżących - jak powiedziano wyżej - zgodność ze studium jest pełna. Ten zarzut skargi dotyczy innego terenu, ograniczonego ulicami [...], [...] i [...]. Jednak również tutaj nie da się zauważyć niezgodności ze studium. Należy pamiętać, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej w gminie i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1). Dlatego z natury rzeczy studium ma charakter ogólniejszy od planu i można w planie wprowadzać rozwiązania bardziej szczegółowe. Zgodność planu ze studium nie może więc polegać na zgodności dosłownej. Ponadto obowiązujące w Krakowie studium samo pozwala na odstępstwa od jego treści a niektóre granice kategorii zagospodarowania terenów przyjęte w tym studium należy traktować jako orientacyjne. W opisanym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i oddalił wniesione na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.