II GSK 1820/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2934/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2934/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję [...] Oddziału Regionalnego ARiMR [...] z dnia [...] września 2009r., nr [...], którą odmówiono skarżącej przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Organ odwoławczy rozpoznawał sprawę dwukrotnie, bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 551/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednią decyzję Prezesa ARiMR z uwagi na niedostateczne jej uzasadnienie. I Z uzasadnieniu wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2009 r. J. P. złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Organy administracji odmówiły przyznania pomocy, uznając, że wnioskodawczyni nie posiada wymaganych kwalifikacji zawodowych, czyli nie spełniła warunku określonego w § 6 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 17 października 2007r.). Kierunek studiów, jaki ukończyła J. P., to jest technologia żywności i żywienia człowieka, nie znajduje się – zdaniem organu – w zamieszczonym w załączniku do rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. szczegółowym wykazie kierunków studiów, zawodów i specjalności oraz tytułów kwalifikacyjnych w zakresie rolnictwa, a także rodzajów dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji zawodowych. W przypadku ukończenia studiów na kierunku innym niż wymieniony w załączniku, za kwalifikacje zawodowe przydatne do prowadzenia działalności rolniczej uznaje się kierunki studiów, w ramach których zakres kształcenia albo standardy kształcenia obejmują treści związane z rolnictwem w wymiarze łącznym co najmniej 120 godzin. Organy uznały jednak, że zakres studiów ukończonych przez J. P. nie obejmował treści związanych z rolnictwem w wymaganym wymiarze, gdyż przedmioty nauczania wymienione w zaświadczeniu przedstawionym przez wnioskodawczynię (m.in. gospodarka wodno-ściekowa, technologia mleczarstwa, technologia drobiu i jaj, przechowalnictwo produktów rolnych, technologia przetwórstwa owoców i warzyw, technologia mięsa, technologia zbóż, technologia węglowodanów, kierowanie małą firmą) nie dotyczyły rolnictwa rozumianego jako działalność rolnicza prowadzona w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów administracji było zgodne z prawem i z tego powodu skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Powołując się na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Sąd wskazał, że wykaz kierunków studiów w zakresie rolnictwa, a także rodzaje dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji zawodowych określa załącznik do tego rozporządzenia. W ust. 1 tego załącznika wskazano, że posiadanie wykształcenia wyższego rolniczego jest związane z ukończeniem wymienionych tam kierunków studiów (rolnictwo, ogrodnictwo, weterynaria, technika rolnicza i leśna, zootechnika, architektura krajobrazu), natomiast w przypadku ukończenia studiów na innym kierunku – za kwalifikacje zawodowe przydatne do prowadzenia działalności rolniczej uznaje się kierunki studiów, w ramach których zakres kształcenia albo standardy kształcenia obejmują treści związane z rolnictwem w wymiarze łącznym co najmniej 120 godzin. Sąd stwierdził, że ukończony przez skarżącą kierunek studiów nie został wymieniony w ust. 1 załącznika do rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Natomiast spór dotyczy tego, czy kierunek ukończony przez skarżącą obejmował treści związane z rolnictwem w wymaganym zakresie 120 godzin. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo oceniły, że zakres i standardy kształcenia na kierunku ukończonym przez skarżącą nie obejmują w stopniu wystarczającym treści związanych z rolnictwem, o jakich mowa w załączniku do powoływanego rozporządzenia. Sąd uznał, że interpretacja sformułowania "treści związane z rolnictwem", winna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zadań pomocy, która ma być udzielana "młodym rolnikom". Celem działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jest stymulowanie zmian strukturalnych w sektorze rolnym przez ułatwienie przejmowania lub zakładania gospodarstw rolnych przez osoby młode o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Beneficjentem tego programu może być osoba, która poza spełnieniem innych warunków, przedstawiła biznes plan, który z kolei powinien: 1) określać strukturę produkcji rolnej uwzględniającą powierzchnię i rodzaj użytków rolnych oraz jakość gleb w gospodarstwie, znajdujące się w gospodarstwie budynki i budowle wykorzystywane do produkcji rolnej oraz maszyny, urządzenia i wyposażenie do produkcji rolnej, 2) zapewniać osiągnięcie nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU (Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej) i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objęte PROW na lata 2007-2013 dotyczy produkcji rolnej, u podstaw której leży gospodarstwo rolne wraz z trzema jego podstawowymi składnikami: gruntami, zwierzętami i infrastrukturą. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że w zakres tak rozumianej produkcji rolniczej wchodzi wytwarzanie produktów rolnych w stanie nieprzetworzonym, natomiast nie dotyczy ona etapów późniejszych – przetwarzania uzyskanych płodów rolnych. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do uznania, że zostały naruszone przepisy postępowania zarzucane w skardze, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania lub uzasadniającym wznowienie tego postępowania. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła J. P., która zaskarżyła to orzeczenie w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."), przejawiające się w tym, że Sąd, w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym w sposób nienależyty wyjaśniono przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę, a tym samym organ dopuścił się niedostatecznego umotywowania wydanego rozstrzygnięcia., b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. oraz ust. 1 załącznika do tego rozporządzenia, w szczególności sformułowanie "treści związane z rolnictwem", 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że organ prawidłowo zastosował § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. poprzez odmówienie przyznania skarżącej prawa do pomocy finansowej W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że ukończone przez nią studia obejmują treści związane z rolnictwem w wymiarze przekraczającym 120 godzin. W ocenie skarżącej, przedmioty takie jak technologia mleczarstwa (w wymiarze 60 godzin), przechowalnictwo produktów rolnych (w wymiarze 60 godzin), technologia przetwórstwa owoców i warzyw (w wymiarze 60 godzin), technologia zbóż (w wymiarze 60 godzin), technologia mięsa (w wymiarze 60 godzin), gospodarka wodno-ściekowa (w wymiarze 45 godzin), ekologia i ochrona środowiska, technologia jaj (w wymiarze 135 godzin), technologia drobiu (w wymiarze 60 godzin) – obejmują treści związane z rolnictwem, a tym samym zostały spełnione wskazane w rozporządzeniu MRiRW z dnia 17 października 2007 r. przesłanki nabycia uprawnień do ubiegania się o pomoc finansową. Już z semantycznego znaczenia określeń językowych użytych dla oznaczenia przedmiotów realizowanych przez skarżącą wynika bezspornie rolniczy profil kształcenia. Za "treści związane z rolnictwem" uznać należy m.in. przedmioty dotyczące technologii produkcji roślinnej, zwierzęcej lub melioracji wodnych, czyli przedmioty objęte zakresem kształcenia studiów ukończonych przez skarżącą. Strona skarżąca stwierdziła, że rolnictwo, jakkolwiek z pewnością w części odnosi się do zagadnień przyrodniczych, nie może zostać do nich ograniczone, ponieważ zasadza się w głównej mierze na produkcji roślinnej lub zwierzęcej, zwłaszcza ich praktycznych aspektach, a nie na kwestiach teoretyczno-przyrodniczych. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2011 r. skarżąca - powołując się na art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. - stwierdziła, że uzupełnia skargę kasacyjną poprzez przedłożenie dokumentów związanych z przebiegiem swoich studiów, to jest kartę przebiegu studiów inżynierskich oraz kartę przebiegu studiów magisterskich (obie potwierdzone przez Dziekana Wydziału Nauk o Żywności oraz Prorektora ds. studenckich i nauczania). III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. III. 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozstrzyganej sprawie podstawy nieważności, wskazane w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., nie zachodzą. III. 2. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym w okolicznościach rozstrzyganej sprawy konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, naruszenie przepisów prawa materialnego polega na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że organ administracji prawidłowo zinterpretował przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. oraz ust. 1 załącznika do tego rozporządzenia, w szczególności sformułowanie "treści związane z rolnictwem". Jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut ten sprowadza się do nieuzasadnionego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji zawężającej wykładni tych przepisów, co zostało poddane szerokiej analizie przez autora skargi kasacyjnej. III. 3. Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należy, że zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d cyt. rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest przyznawana osobie fizycznej, która – poza spełnieniem innych wymagań – posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Zgodnie zaś z przepisem § 6 ust 1 tego rozporządzenia, warunek dotyczący kwalifikacji zawodowych (o których mowa w cyt. wyżej § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) uważa się za spełniony, jeżeli osoba fizyczna posiada tytuł kwalifikacyjny w zakresie rolnictwa lub ukończyła kierunek studiów albo ma kwalifikacje zawodowe i specjalizacyjne, które określone zostały w szczegółowym wykazie kierunków studiów, zawodów i specjalności oraz tytułów kwalifikacyjnych w zakresie rolnictwa, stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia. III. 4. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ust. 1 omawianego załącznika wskazano, iż posiadanie wykształcenia wyższego rolniczego jest związane z ukończeniem wymienionych tam kierunków studiów, natomiast w przypadku ukończenia studiów na innym kierunku – za kwalifikacje zawodowe przydatne do prowadzenia działalności rolniczej uznaje się kierunki studiów, w ramach których zakres kształcenia albo standardy kształcenia obejmują treści związane z rolnictwem, w wymiarze łącznym co najmniej 120 godzin. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo oceniły, że zakres i standardy kształcenia na kierunku ukończonym przez skarżącą nie obejmują w stopniu wystarczającym treści związanych z rolnictwem, o jakich mowa w załączniku do powoływanego rozporządzenia. Sąd uznał, że interpretacja sformułowania "treści związane z rolnictwem", winna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zadań pomocy, która ma być udzielana "młodym rolnikom". Sąd wskazał, że celem działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jest stymulowanie zmian strukturalnych w sektorze rolnym przez ułatwienie przejmowania lub zakładania gospodarstw rolnych przez osoby młode o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że w jego ocenie działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objęte PROW na lata 2007-2013, dotyczy produkcji rolnej, u podstaw której leży gospodarstwo rolne wraz z trzema jego podstawowymi składnikami: gruntami, zwierzętami i infrastrukturą. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu, że w zakres tak rozumianej produkcji rolniczej wchodzi wytwarzanie produktów rolnych w stanie nieprzetworzonym, natomiast nie dotyczy ona etapów późniejszych – przetwarzania uzyskanych płodów rolnych. Tak interpretując pojęcie "treści związane z rolnictwem", wchodzące w zakres kształcenia albo ujęte w standardach kształcenia w rozumieniu ust. 1 załącznika do rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., Sąd stwierdził, że ukończony przez skarżącą kierunek studiów zarówno nie został wymieniony w cyt. załączniku, jak i nie obejmował treści związanych z rolnictwem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo oceniły, że zakres i standardy kształcenia na kierunku ukończonym przez skarżącą nie obejmują w stopniu wystarczającym treści związanych z rolnictwem. III. 5. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalona przez Sąd pierwszej instancji treść normy prawnej określającej dyrektywę interpretacyjną, która winna być zastosowana przy ocenie, czy ukończenie studiów na kierunku nieujętym w pkt 1 podpunkt 1 do 6 załącznika do rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., oznacza posiadanie kwalifikacji zawodowych przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej, wykracza poza dopuszczalne granice wykładni analizowanych przepisów, poprzez nieuzasadnione wprowadzenie kryteriów oceny surowszych, niż wynika to wprost z pkt 1 omawianego załącznika. III. 6. Zauważyć należy, że normodawca, określając organowi stosującemu prawo dyrektywy interpretacyjne, którymi ów organ winien się kierować przy dokonywaniu oceny, czy osoba fizyczna, która wystąpiła o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d cyt. rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., przesądził o tym, że organ powinien ustalić, czy ukończony przez tę osobę kierunek studiów obejmował – w swoim zakresie albo standardach kształcenia – treści związane z rolnictwem. Jednocześnie w tym samym przepisie omawianego załącznika odnaleźć można istotną wskazówkę interpretacyjną, która pozwala na właściwe odczytanie całej normy prawnej. Normodawca wiąże bowiem pojęcie "treści związane z rolnictwem" – które mają być objęte zakresem albo standardami kształcenia – z pozyskaniem kwalifikacji zawodowych przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej. Podnieść trzeba, że w tym przepisie nie przewidziano nadmiernie rygorystycznych wymagań dotyczących kierunku studiów i realizowanego w ich trakcie programu, bowiem dla spełnienia tych wymagań wystarczające jest ukończenie jakiegokolwiek kierunku studiów, a treść programu realizowanego w ich trakcie jedynie w części (w wymiarze łącznym co najmniej 120 godzin) musi być związana z rolnictwem. Ten drugi z wymienionych warunków uległ dalszemu rozmyciu, poprzez wprowadzenie ogólnikowego pojęcie przydatności (tych treści) do prowadzenia działalności rolniczej. III. 7. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w analizowanym przepisie – pkt 1 zdanie drugie cyt. załącznika – normodawca w sposób świadomy przewidział, że dla spełnienia przesłanki posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d cyt. rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., przez osobę nieposiadającą wykształcenia rolniczego (objętego wykazem pod pozycjami od 1 do 6, pkt 1 załącznika), wystarczające jest aby program ukończonych przez nią studiów obejmował treści związane z rolnictwem w tym sensie, że mają być one przydatne dla prowadzenia działalności rolniczej. III. 8. W świetle powyższego za bezpodstawny uznać należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że pojęcie "treści związane z rolnictwem" muszą obejmować zagadnienia produkcji rolniczej, polegającej na wytwarzanie produktów rolnych w stanie nieprzetworzonym, która nie obejmuje etapów późniejszych – przetwarzania uzyskanych płodów rolnych. III. 9. Uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego przesądza o zasadności zarzutów procesowych, bowiem przy prawidłowo ustalonej treści analizowanej normy prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji nie mógł ograniczyć oceny ustaleń faktycznych organów administracji jedynie do takiego zakresu, jaki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było skontrolowanie zaskarżonej decyzji w szerszym zakresie, przy uwzględnieniu tych zarzutów skargi, które kwestionowały prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez organy administracji, co do braku związku z rolnictwem przedmiotów dotyczących technologii produkcji roślinnej, zwierzęcej lub melioracji wodnych – objętych zakresem kształcenia studiów ukończonych przez skarżącą. III. 10. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. uznać należało za zasadny. Nieuzasadniony zaś jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut autor skargi kasacyjnej uzasadnił zbyt lakonicznym odniesieniem się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia ( zob. np.: wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 85/11). W rozstrzyganej sprawie wskazane wyżej wady nie występują, co przesądza o bezzasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej. III. 11. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.