I OSK 1291/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 293/11 odrzucające skargę M. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 293/11 odrzucił skargę Miasta O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zarządzeniem z dnia 17 lutego 2011r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wezwał stronę skarżącą – Miasto O. do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), przez nadesłanie dwóch odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem. Niniejsze wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 28 lutego 2011 r. (data stempla pocztowego). Zatem termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upłynął w dniu 7 marca 2011 r. Mimo upływu zakreślonego terminu skarżący (Miasto O.) nie nadesłał wymaganych odpisów skargi. W związku z powyższym WSA w Warszawie, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), odrzucił skargę wniesioną przez Miasto O. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosło Miasto O., reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 33 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie uprawnienia strony postępowania przysługują także innym podmiotom niż skarżący i organ administracji; - art. 47 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że stwierdzone braki formalne, tj. nienadesłanie 2 odpisów skargi poświadczonej za zgodność z oryginałem uniemożliwiły nadanie skardze prawidłowego biegu; - art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z § 32 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646) polegające na nieprawidłowym wydaniu zarządzenia z dnia 17 lutego 2011 r. przez zastępcę przewodniczącego Wydziału o uzupełnieniu braków formalnych skargi poprzez nadesłanie 2 egzemplarzy odpisów skargi poświadczonej za zgodność z oryginałem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, kto poza skarżącym i organem administracji jest stroną postępowania, a tym samym komu mają być doręczone dodatkowe odpisy skargi. Tym bardziej, że w załączeniu do skargi dołączono odpis dla Ministra Infrastruktury. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym przed Wojewodą Dolnośląskim uczestnikami postępowania byli małżonkowie J. i K. L., ale reprezentowani byli przez jednego pełnomocnika. Zatem budzi wątpliwość żądanie Sądu doręczenia dwóch dodatkowych odpisów. Nadto jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 654/09 to, że organ wskazał, kto otrzymuje decyzję nie oznacza, że podmioty te stają się automatycznie stronami w sprawie sądowoadministracyjnej. Stanowisko Sądu I instancji jakoby nienadesłanie dwóch odpisów skargi stanowiło brak formalny uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu jest zbyt rygorystyczne i ogranicza zagwarantowane konstytucyjne prawo do sądu. Nie można uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania, bądź odrzucenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że za brak istotny nie może być uznany brak odpisów, ponieważ sąd jest władny wykonywać dodatkowe kopie we własnym zakresie, a tym samym nadać prawidłowy bieg złożonej skardze (por. postanowienia NSa z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 559/10, z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OZ 935/09, z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OZ 768/09, z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OZ 732/09). Ponadto zarządzenie o wezwaniu do usunięcia braków formalnych powinien wydać przewodniczący wydziału, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie zastępca przewodniczącego wydziału. Tym samym zarządzenie zastępcy jako wydane z przekroczeniem kompetencji uznać należy za bezskuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów zakreślonych przez stronę. Stosownie do art. 47 § 1 P.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Odpisem pisma procesowego czy załącznika jest każdy jego dalszy egzemplarz zgodny z oryginałem. Liczba odpisów pisma procesowego i odpisów załączników jest zależna od liczby stron uczestniczących w postępowaniu. Odpisy składanego pisma procesowego wraz z odpisami załączników powinny być doręczone wszystkim pozostałym stronom (uczestnikom) postępowania, w tym również prokuratorowi, organizacji społecznej i Rzecznikowi Praw Obywatelskich, jeśli biorą udział w postępowaniu (H. Knysiak- Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 208). Z art. 49 § 1 P.p.s.a. wynika, że w wypadku gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W wezwaniu do uzupełnienia lub poprawienia pisma strony powinny zostać zawarte takie elementy jak: wskazanie braków, jakie strona ma uzupełnić lub poprawić, zakreślenie terminu siedmiu dni na uzupełnienie lub poprawienie pisma, określenie rygoru niezachowania przez stronę terminu (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 259). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że do uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych wzywa stronę przewodniczący wydziału w formie zarządzenia, bowiem zgodnie z § 12 ust. 1 zarządzenia w sprawie biurowości pismo wpływające do sądu kierownik sekretariatu przedstawia przewodniczącemu wydziału, który wydaje zarządzenie co do sposobu jego załatwienia. Wezwania do uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych może także wydawać sędzia sprawozdawca jako przewodniczący posiedzenia, który na mocy § 36 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. – regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646 – dalej powoływane jako rozporządzenie) wydaje zarządzenia konieczne do sprawnego rozpoznania sprawy. Nie ma również przeszkód, aby takie zarządzenie wydał zastępca przewodniczącego wydziału. Na mocy § 20 rozporządzenia prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego może powierzyć wiceprezesowi sądu wykonywanie niektórych czynności określonych w § 19 ust. 1 rozporządzenia. A skoro zgodnie z § 21 ust. 1 przewodniczący wydziału wykonuje -w zakresie zadań wydziału- czynności prezesa sądu określone w § 19 ust. 1 pkt 3-11, to tym samym jest władny powierzyć wykonywanie części swoich obowiązków zastępcy, co więcej podczas nieobecności przewodniczącego wydziału to właśnie zastępca przewodniczącego pełni jego obowiązki. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 32 rozporządzenia jest bezzasadny. Stosownie do art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Przepis ten odnosi się do strony, która nie widzi podstaw do zaskarżenia decyzji czy postanowienia do sądu, w sytuacji, w której skargę wniosła inna strona postępowania administracyjnego lub prokurator bądź organizacja społeczna, albo też podmiot składający skargę na podstawie art. 50 § 2 P.p.s.a. Uczestnicy wymienieni w art. 33 § 1 P.p.s.a. określani są jako "uczestnicy na prawach strony", ci zaś, którzy wymienieni w § 2 nazywani są "pozostałymi uczestnikami postępowania". Jednocześnie zaś obu grupom uczestników przypisuje się posiadanie takiej samej pozycji procesowej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, str. 70-71). Obie grupy uczestników postępowania mają prawa strony, jednak ci, którzy są wymienieni w art. 33 § 1 kwalifikowani są jako obligatoryjni uczestnicy postępowania, natomiast pozostali uczestnicy nazwani są uczestnikami fakultatywnymi (H. Knysiak- Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, pod. red T. Wosia, Warszawa 2004, str. 175). Również art. 12 P.p.s.a. wzmacnia pozycję uczestnika postępowania, stanowiąc, że ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Wolą ustawodawcy było zatem zrównanie w postępowaniu pozycji uczestników postępowania z pozycją strony. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie uprawnienia strony (uczestnika na prawach strony) przysługują jedynie skarżącemu i organowi administracji. Bowiem jak wynika z zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 3 stycznia 2011 r. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania są Miasto O., reprezentowane przez burmistrza, J. L., K. L. oraz Starosta O. Wskazać należy, że pełnomocnictwo znajdujące się w aktach administracyjnych dla radcy prawnego J. P. upoważnia jedynie do reprezentowania J. i K. L. przed organami administracyjnymi. Zarządzenie przewodniczącego wydziału o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skargi nie musi wskazywać, dla jakich konkretnie stron postępowania (uczestników) mają być przeznaczone wnioskowane odpisy, wystarczy, aby zawierało wskazanie braków, jakie strona ma uzupełnić, a nadto zakreślało termin siedmiodniowy na ich uzupełnienie oraz określało rygor niezachowania przez stronę terminu. Wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2011 r. wszystkie te elementy składowe zawiera (vide k-13 akt WSA). Jest przy tym jasne i niedwuznaczne, dlatego też strona, do której zostało skierowane nie powinna mieć żadnych wątpliwości co do przedmiotu wezwania i rygorów grożących w razie niezastosowania się do jego treści. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze skarga kierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu jest kwalifikowanym pismem procesowym. Literalne brzmienie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wskazuje, że każde nieuzupełnienie właściwie zdiagnozowanych braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem. Jeśli bowiem przewodniczący wydziału (zastępca) zdecydował się zastosować w sprawie art. 49 § 1 P.p.s.a., to już w tym momencie uznał, że chodzi o brak istotny, którego nieuzupełnienie nie pozwoli nadać skardze prawidłowego biegu. W rozpoznawanej sprawie niedołączenie wymaganych odpisów skargi dla pozostałych uczestników postępowania jest istotnym brakiem tej skargi. Wynika to z wykładni celowościowej art. 47 § 1 P.p.s.a. Co innego, gdy chodzi o odpis skargi dla organu. Ta sama dyrektywa wykładni pozwoli uznać, że w związku z faktem, iż skargę składa się za pośrednictwem organu (art. 54 § 1 P.p.s.a.), a sąd nie wysyła odpisu skargi temu organowi, to brak załączenia odpisu skargi dla organu nie może być uznany za taki, który uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu. W przedmiotowej sprawie stroną skarżącą jest organ administracji publicznej, od którego należy wymagać znajomości przepisów prawa i szczególnej rzetelności w dochodzeniu swych praw. Ignorowanie wezwań sądu i polemika z ich zasadnością nie mogą być usprawiedliwiane jedynie przeświadczeniem o błędnej weryfikacji akt sprawy. Na zakończenie dodać należy, że przewidziane w art.45 ust.1 Konstytucji RP prawo do sądu nie oznacza, ze sprawa musi być rozpoznana po myśli, a przede wszystkim na warunkach podmiotu, który kieruje ją do sądu. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienie Sądu i instancji o odrzuceniu wniesionej doń skargi nie stoi w sprzeczności ani nie narusza powołanego przepisu Konstytucji. Prawo do zaskarżenia kwestionowanej przez Miasto O. decyzji nie zostało przekreślone. Jednakże, aby skorzystać z tego prawa i doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, strona musi przestrzegać przepisów dotyczących wymogów formalnych skargi oraz w terminie wykonywać wezwania sądu do uzupełnienia takich braków. Natomiast strona skarżąca warunki te w sposób oczywisty zignorowała. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.