II SA/Kr 224/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na uchwałę Rady Gminy Rytro z dnia 27 grudnia 1999r., Nr XVII/86/99 w przedmiocie ustalenia opłaty za przyłączenie do kolektora sanitarnego kanalizacji gminnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały . Rada Gminy w Rytrze podjęła w dniu 27 grudnia 1999r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne (t.j. Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 230 z późn. zm.) uchwałę Nr XVII/86/99 w sprawie opłaty za przyłączenie do kolektora sanitarnego. W § 1 uchwały ustalono stawkę jednorazowej opłaty w wysokości 1500 zł. Pismem z dnia 31 grudnia 2010r. Prokurator Rejonowy w Muszynie zaskarżył w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucono, że przedmiotowa uchwala wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13 poz. 74) oraz art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo wodne (t.j. Dz. U. z 1974r. nr 38 poz. 230 z późn. zm.). Strona skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że powołane w w/w uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy prawo wodne nie dawały podstaw do nałożenia zakwestionowanej opłaty. Wskazano, iż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rytro wniosła o jej oddalenie, podając w uzasadnieniu, że podstawę prawną uchwalenia opłat stanowił art. 99 ustawy z dnia 27 października 1974r. Prawo wodne ( Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 ze zmianami), ówcześnie obowiązującej. Wprawdzie w przepisie jest mowa o konstruowaniu urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzaniu ścieków na koszt budżetu państwa, lecz po przyjęciu tych obowiązków przez organy samorządowe, niewątpliwie te ostatnie zastąpiły na terenie gmin jednostki organizacyjne dysponujące budżetem państwa. Wskazano także, że ustawie z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków do obowiązków odbiorcy lub osoby odprowadzającej ścieki należy wykonanie przyłącza wodnego lub kanalizacyjnego na własny koszt. Nadto podniesiono, że ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie kwestionował uchwały wydanych w trybie art. 99 ustawy prawo wodne. W ocenie Rady Gminy w skardze wystąpiła wewnętrzna sprzeczność, bowiem z jednej strony podniesiono, że art. 99 prawa wodnego nie stanowił podstawy do jakiejkolwiek uchwały rady, z drugiej zaś strony wskazano, że gmina może jedynie dochodzić zwrotu części kosztów poniesionych z przyłączenia do kolektora sanitarnego kanalizacji gminnej. Zdaniem Rady Gminy uznając, że art. 99 prawa wodnego stanowi podstawę do zwrotu części poniesionych kosztów, nie można zanegować, że stanowi on podstawę do partycypacji mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji. Rada Gminy nie podzieliła poglądu skarżącego, że w polskim systemie prawnym brak jest przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Następnie wskazano, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego (bo brak jest podstawy jej wydania i nie została ogłoszona w sposób prawem przewidziany) i tym samym skarga została wniesiona po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Ustosunkowując się do stanowiska Rady Gminy przedstawianego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców, których budynki mieszkalne będą mogły być podłączone do kolektora sanitarnego kanalizacji gminnej. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, ale wówczas w stanie prawnym obowiązującym w 1999r. nie było wymogu ogłaszania aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 42 ustawy o samorządzie gminnym przepisy gminne ogłaszało się poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej i takie przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nr XVII/86/99 uchwalona przez Radę Gminy w Rytrze w dniu 27 grudnia 1999r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jednorazowe opłaty przyłączeniowe w niej wskazane za przyłączenie do kolektora sanitarnego kanalizacji gminnej zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowane jednorazowe opłaty przyłączeniowe do kolektora sanitarnego kanalizacji gminnej w wysokości 1500 zł mają charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawnia rady gminy do nakładania tych opłat. Takiej podstawy do nie dają wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy o samorządzie gminnym (poprzednio ustawy o samorządzie terytorialnym, której tytuł został zmieniony przepisem art. 10 pkt. 1 ustawy z 29.12.1998r. o zmianie niektórych ustaw w zw. z wdrożeniem reformy ustrojowej , Dz. U. z 1998 r. nr 162, poz. 1126). Przepisy art. 7 i art. 18 w/w ustawy ustalają bowiem w sposób ogólny zakres i przedmiot kompetencji rady gminy, przy czym z treści art. 7 ust. 1 pkt 3 wynika jedynie, że zadania własne gminy obejmują w szczególności m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Przepisy te stanowią regulację prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny), ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. Nie daje takiej podstawy również art. 99 ust 2 ustawy z 27.10.1974r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 ze zm.), ówcześnie obowiązującego. Zgodnie z jego dyspozycją urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są na koszt budżetu państwa za zwrotem kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Należy podkreślić, że kwestionowane jednorazowe opłaty za przyłączenie do kolektora ścieków nie są tożsame ze zwrotem kosztów, o których mówi w/w przepis tj. jest kosztów wykonania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wraz z doprowadzeniem do sieci wodociągowej na teren nieruchomości. Wskazuje na to również brak jakikolwiek zapisów przedmiotowej uchwały dotyczących powiązania opłat przyłączeniowych z rzeczywiście poniesionymi kosztami przedmiotowych przyłączeń do kanalizacyjnej sieci komunalnej. Powyższy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 8.10. 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 875/10 w całości podziela Sąd. Należy również wyjaśnić, że także żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Podsumowując stwierdzić należy, iż w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Nie ma także znaczenia, na co zwracała uwagę Rada Gminy Rytro w odpowiedzi na skargę, że analogiczne uchwały rady gmin podejmowane na podstawie art. 99 ustawy prawo wodne, nie były uchylane przez organy kontrolne. Należy bowiem podkreślić, że nagminność naruszania określonych przepisów prawa nie sanuje w żadnym zakresie tych naruszeń oraz nie zwalnia sądów administracyjnych od kontroli działalności organów administracji publicznej w tym zakresie. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Zatem należało uznać, że uchwała Nr XVII/86/99 Rady Gminy w Rytrze z 27 grudnia 1999r. w sprawie opłat za przyłączenie do kolektora ścieków jest sprzeczna z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 z art. 94 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.