II GSK 1545/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2639/10 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2639/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na E. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma P-U-H "H." (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. rozłożył tę karę pieniężną na sześć rat płatnych po 5.000 zł każda. Od tej decyzji strona się nie odwoływała, dokonując spłaty części należności w kwocie 7.500 zł. Wnioskiem z dnia 10 maja 2010 r. skarżący wniósł o umorzenie pozostałej do zapłacenia kary pieniężnej w kwocie 22.500 zł, wskazując za podstawę sytuację majątkową. Na wezwanie organu do udokumentowania przesłanek uzasadniających umorzenie należności skarżący opisał szczegółowo swoją sytuację majątkową, złożył stosowną dokumentację świadczącą o złej sytuacji finansowej jego, przedsiębiorstwa oraz jego rodziny. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o odmowie umorzenia w całości kary pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odnośnie do wnioskodawcy nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, dalej: ustawa o finansach publicznych). Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 55 ust. 1 ustawy o finansach publicznych organ wydaje zgodę na umorzenie w drodze decyzji uznaniowej, co oznacza, że nawet zaistnienie jednej z przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje organu do umorzenia należności, a jedynie stwarza możliwość podjęcia korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Z tego względu sama odmowa umorzenia należności, nawet gdy wystąpiły przesłanki, nie narusza prawa. Po rozpatrzeniu odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że kwestie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji są pozostawione swobodnemu uznaniu. Organy nie muszą się przychylać do wniosku strony – mogą to zrobić w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Organ wskazał również, że dobrowolnie zaciągnięte przez wnioskodawcę zobowiązania cywilnoprawne (w postaci kredytów) nie były zaciągane na skutek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Uwzględniając skargę Sąd wskazał, że wyliczenie zawarte w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie może, ale nie musi, umorzyć należności. Sąd stwierdził, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego nie przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów uznał, że wobec skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych umożliwiająca umorzenie obciążających go należności. W toku prowadzonego postępowania skarżący na żądanie organu przedstawił dokumenty potwierdzające istnienie przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie wniosku, jednakże organ I instancji w ogóle się do nich nie ustosunkował, natomiast organ II instancji, mimo wskazania zawartego w przepisie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98; poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). nie rozpoznał ponownie sprawy, a nawet nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. Sąd wskazał, że w decyzji z dnia [...] września 2010 r. wskazano, że strona miesięcznie uiszcza raty z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 3.254,35 zł, ale nie nawiązano do sytuacji finansowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez skarżącego, które to kwestie obszernie poruszono w odwołaniu. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się do występowania ważnego interesu dłużnika wynikającego w faktu, że zapłata kary spowoduje utratę płynności finansowej i będzie grozić jej likwidacją. Nie przeprowadzono również żadnej analizy dotyczącej kondycji finansowej firmy skarżącego. Powyższe stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, organ nie odniósł się do całego zebranego materiału dowodowego, co spowodowało, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie zastosował się do przepisu art. 10 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy. Wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego nie przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów uznał, iż wobec skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych umożliwiająca umorzenie obciążających go należności. Ponadto nietrafne jest stwierdzenie, że organ I instancji nie ustosunkował się do przedłożonych przez stronę dokumentów przedstawionych w celu potwierdzenia przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie wniosku, natomiast organ II instancji, mimo wskazania zawartego w art. 15 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy i nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. W przeświadczeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego błędne jest uznanie Sądu I instancji, iż organ II instancji nie odniósł się w decyzji do występowania ważnego interesu dłużnika wynikającego z faktu, że zapłata kary spowoduje utratę płynności finansowej i będzie grozić jego likwidacją oraz do jego kondycji finansowej. Ponadto nie odnosząc się do całego zebranego materiału dowodowego uzasadnienie organu II instancji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu nie można zgodzić się ze zdaniem składu orzekającego, iż organ nie zastosował się do przepisu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli dokonanej w sprawie przez Sąd I instancji jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej. Wymaga zatem przypomnienia, że zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych przewidziana została możliwość umorzenia takich należności jeżeli zachodzi m.in. ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności pieniężnych opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Organ przy wydaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści artykułów 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienie powinno zaś odpowiadać warunkom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność, a sąd mógł ocenić, że wszystkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów. W szczególności w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla wnioskującego powinno znaleźć szczegółowe omówienie kwestii istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Organ w skardze kasacyjnej opartej na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dopatruje się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Główny Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził postępowanie odwoławcze wadliwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że E. W. wniósł o umorzenie pozostałej do zapłaty kary pieniężnej z uwagi na sytuację majątkową. Na wezwanie organu, szczegółowo umotywował wniosek trudną sytuacją finansową jego przedsiębiorstwa i rodziny oraz przedłożył stosowną dokumentację. Jednak organ I instancji się do niej nie ustosunkował, a organ II instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę, skupiając się jedynie na obciążeniu strony z tytułu zaciągniętych kredytów, a pomijając obciążenia publicznoprawne strony, a także pomijając zobowiązania ciążące na przedsiębiorstwie. Organ II instancji nie odniósł się do podniesionej w odwołaniu zasadniczej kwestii, która zdaniem strony, miała wskazywać na występowanie przesłanki ważnego interesu dłużnika – to jest okoliczności, że zapłata kary może spowodować utratę płynności finansowej przedsiębiorstwa i będzie grozić jego likwidacją. Mimo, że E. W. przedłożył dokumenty obrazujące kondycję finansową przedsiębiorstwa, organ II instancji nie przeprowadził w ogóle analizy tych dokumentów. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ II instancji nie dokonał oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mimo że w postępowaniu opartym na uznaniu administracyjnym spoczywał na nim szczególny obowiązek wykazania, że rozważył wszystkie okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zaistniały przesłanki do umorzenia należności. Ponadto należy zauważyć, iż organ II instancji nie oceniał zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 56 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o finansach publicznych, w tym przesłanki ważnego interesu dłużnika (pkt 5). Organ II instancji w swoich rozważaniach skupił się jedynie na przesłankach z art. 57 ustawy o finansach publicznych, a konkretnie na przesłance uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych, które jego zdaniem nie zachodziły w przedmiotowej sprawie. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można postawić znaku równości między przesłankami określonymi w tych przepisach. "Uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze", nie muszą być tożsame z "ważnym interesem dłużnika". Zatem brak dokonania przez organ II instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału, pod kątem zaistnienia przesłanki ważnego interesu dłużnika, wskazuje na wadliwość przeprowadzonego przez organ postępowania. Stwierdzone uchybienia procesowe przełożyły się na sporządzenie uzasadnienia decyzji przez organ II instancji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo skonstatował, iż wydanie decyzji zostało poprzedzone wadliwie przeprowadzonym postępowaniem, a uzasadnienie nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zatem wbrew twierdzeniom organu, nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mającej wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sprowadza się ona jedynie do polemiki z prawidłowo przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolą legalności zaskarżonej decyzji. Niezasadność przedstawionej argumentacji wynika z mylnego zrównania instytucji uznania administracyjnego z procesową zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i wyprowadzenia z tego błędnego wniosku, że uznanie administracyjne daje organowi administracji "pełne uznanie w ocenie materiału dowodowego". Takie rozumowanie może prowadzić do niedopuszczalnej dowolności. Należy ponadto zauważyć, odnosząc się do przeświadczenia organu, że strona już wyartykułowała swoje racje i nie zachodziła potrzeba informowania jej o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy, że odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. może nastąpić tylko, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.