II SA/Gl 1304/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [A] S.A. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niewykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. [...] S.A. zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko użytkownikom wieczystym nieruchomości, na której zlokalizowana jest stacja transformatorowa należąca do Spółki i przez którą przebiega kabel energetyczny. Wskazano, że na użytkownikach wieczystych, zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ciąży obowiązek polegający na udostępnieniu nieruchomości celem usunięcia awarii kabla, odmówili oni jednak dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. Wierzycielem tego obowiązku jest Prezydent Miasta Z., pełniący funkcję Starosty, a Spółka ma interes faktyczny w jego wykonaniu. W odpowiedzi, pismem z [...] r., Prezydent Miasta Z. podał, że nie jest wierzycielem wskazanego obowiązku. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. jest możliwe w sytuacji, gdy uprzednio zostanie wydana decyzja w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczająca korzystanie z nieruchomości, co w sprawie nie zachodzi. W dniu [...] r. Spółka wniosła do SKO w K. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. jako wierzyciela obowiązku. W podstawie prawnej skargi wskazano przepis art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu podano, że Spółka zwróciła się do organu o wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku udostępnienia nieruchomości. Wierzyciel nie podjął jednak czynności egzekucyjnych, czemu dał wyraz w piśmie z [...] r. Spółka zanegowała prawidłowość stanowiska, że warunkiem wszczęcia egzekucji jest uprzednie wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. i powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. II SA/Bd 744/06. W postępowaniu Spółka jest podmiotem, którego interes faktyczny został naruszony, albowiem w wyniku postawy użytkowników wieczystych działki nie może wypełniać obowiązku, polegającego na zapewnieniu ciągłości dostaw energii. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oddaliło skargę. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności rozważono właściwość rzeczową Kolegium w sprawie. Zgodnie z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właściwym do rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela, jest organ wyższego stopnia nad wierzycielem. W tym zakresie wskazano, że istotny dla tej kwestii jest charakter obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Szczególną regulację zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w art. 9a stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Kolegium podkreśliło, że skoro Wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy w drodze decyzji, to w sprawach nie rozstrzyganych w drodze decyzji, organem wyższego stopnia jest na ogólnych zasadach kolegium. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że dla wykonania obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 u.g.n. nie jest konieczne uprzednie wydanie decyzji. Przepisy art. 124 ust. 1 i 124 ust. 6 dotyczą różnych sytuacji, pierwszy zakładania urządzeń przesyłowych, drugi udostępniania nieruchomości w związku z potrzebą konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii. Przepis art. 124 ust. 6 nie uzależnia obowiązku udostępnienia nieruchomości od okoliczności, czy urządzenia przesyłowe zostały założone legalnie, czy też nie. Obowiązek z art. 124 ust., 6 powstaje z mocy prawa i nie orzeka o nim organ administracji w drodze decyzji. W tej sytuacji, skoro w kwestii przedmiotowego obowiązku nie jest wydawana decyzji, organem wyższego stopnia na zasadach ogólnych nad Prezydentem Miasta wskazanym jako wierzyciel obowiązku, jest SKO. Rozpoznając skargę merytorycznie, Kolegium stwierdziło, że Prezydentowi Miasta Z. nie przysługuje w sprawie przymiot wierzyciela obowiązku, o jakim mowa. Zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku. Przepis art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że uprawnionym do żądania wykonania obowiązku, w stosunku do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku lub powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, którego interesy zostały naruszone niewykonaniem obowiązku. Skoro Spółka jest podmiotem uprawnionym do żądania udostępnienia jej nieruchomości w trybie art. 124 ust. 6 u.g.n. to jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem tego obowiązku i Spółce przysługuje status wierzyciela w sprawie. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które w rozstrzyganych sprawach akceptowały fakt wystawiania tytułów egzekucyjnych m. in. przez przedsiębiorstwa dostarczające energii elektrycznej i występowania tych podmiotów w charakterze wierzycieli obowiązku. W tym zakresie powołano wyrok WSA w w Warszawie z dnia 7 maja 2009 r. sygn. I SA/Wa 1702/08 i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 744/06. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, negując zasadność stanowiska Kolegium, uznającego że wierzycielem obowiązku jest skarżąca Spółka. Zarzucono, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub instytucja wykonująca funkcje władcze, nie zaś podmiot prawa prywatnego. Ten ostatni może jedynie wnosić o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ale nie jest jego stroną. Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym to instytucja procesowa. Dla poparcie tego stanowiska powołano się na wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2006 r., bez bliższej jego indywidualizacji. Zdaniem Spółki za akceptacją takiego poglądu przemawia także analiza przepisów regulujących procesowe obowiązki wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z art. 34 ustawy zajmuje on w szczególności stanowisko w sprawie zarzutów w postaci postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Podmiot prawa prywatnego nie ma podstaw do wydawania postanowienia, brak też jest organu wyższego stopnia nad tak określonym wierzycielem, zdolnego do rozpoznania zażalenia. Spółka powołała się także na przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulującego obowiązki wierzyciela w zakresie dochodzenia należności. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację i stanowisko wyrażone w poprzednim postanowieniu. Dodatkowo podano, że zawężanie pojęcia wierzyciela w egzekucyjnym postępowania administracyjnym jedynie do podmiotów z kręgu administracji publicznej nie jest zasadne. Dotyczy to zwłaszcza obowiązków wynikających ex lege. Gdy brak jest organu lub instytucji pełniącej rolę wierzyciela, w to miejsce wstępuje podmiot, którego interes został naruszony. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że Prezydent Z. wykonujący zadania starosty, jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem przedmiotowego obowiązku lub też powołanym do czuwania nad jego wykonaniem. Niewątpliwie zaś Spółka ma interes prawny w wykonaniu obowiązku udostępnienia nieruchomości. Kolegium przyznało, że nietypowy charakter wierzyciela może być źródłem komplikacji, także w zakresie wskazanym przez Spółkę, nie są one jednak nieusuwalne. Wobec braku organu wyższego stopnia nad wierzycielem, jego stanowisko w sprawie zarzutów nie podlega kontroli instancyjnej, lecz przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kryterium uprawnień wierzyciela nie mogą być natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Finansów, dotyczące egzekucji należności pieniężnych, taka należność nie jest bowiem egzekwowana. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 6 § 1a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu podtrzymano zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślono, że w ocenie Spółki wierzycielem obowiązku z art. 124 ust. 6 u.g.n. jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty. Zgodnie z art. 112 ust. 4 tej ustawy, jest on organem właściwym w sprawach wywłaszczania nieruchomości. Wyrażono przekonanie, że wierzycielem w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym nie może być podmiot prawa prywatnego, lecz wyłącznie podmiot wykonujący funkcje władcze, co potwierdzają takie instytucje procesowe, jak uregulowane w art.34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie w sprawie zarzutów czy przewidziany przepisami rozporządzenia MF obowiązki wierzyciela w zakresie systematycznej kontroli zapłaty zobowiązań pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, jako naruszającej przepis art. 46 § 3 w związku z art. 37 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i stanowiska stron, podtrzymując argumentację przedstawioną w wydanych przez Kolegium postanowieniach. Uzasadniając przesłankę odrzucenia skargi wskazano, że nie spełnia ona rygorów pisma procesowego, albowiem nie dołączono do niej dokumentu pełnomocnictwa a autor skargi nie wykazał, że należy do grona podmiotów mogących być pełnomocnikiem skarżącej Spółki. Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej nadesłał oryginał pełnomocnictwa, zaświadczenie o zatrudnieniu oraz odpis z KRS skarżącej Spółki, dokumentujące jego uprawnienie do występowania w jej imieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą wniesionego zażalenia na bezczynność wierzyciela były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z art. 6 § 1 tej ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Instytucję zażalenia na bezczynność wierzyciela reguluje art. 6 § 1a ustawy stanowiący, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Należy podkreślić, że skarga o jakiej mowa służy w stosunku do podmiotu będącego wierzycielem obowiązku, nie jest to skarga służąca zwalczaniu bezczynności organu egzekucyjnego. Wierzycielem w rozumieniu ustawy, zgodnie z definicją podaną w art. 1a pkt 13, jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Wierzyciel nie stosuje zatem środków egzekucyjnych. Uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych, służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków, jest organ egzekucyjny, zgodnie z definicją z art. 1a pkt 7 w związku z pkt 2. Definicja z art. 1a pkt 13 ustawy ogólnie charakteryzuje wierzyciela jako uprawnionego do żądania wykonania obowiązku. Precyzują tę regulację, w odniesieniu do poszczególnych grup obowiązków, postanowienia art. 5 ustawy, określające komu przysługuje uprawnienie do żądania wykonania określonego obowiązku. Kryterium podziału obowiązków, przyjętego w art. 5 ustawy, jest ich źródło. Inne podmioty są uprawnione do żądania wykonania obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), inne obowiązków wynikających z orzeczeń innych organów lub sądów albo wynikających wprost z przepisów prawa. W stosunku do tych ostatnich, uprawnionym do żądania ich wykonania (wierzycielem) jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności, podmiot którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Źródłem obowiązku, którego wykonania domaga się skarżąca Spółka jest przepis art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, czyli ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestia, czy urządzenia te i ciągi winny być zlokalizowane na nieruchomości w oparciu o jakiś tytuł prawny, w niniejszej sprawie nie ma w ocenie Sądu istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast kwestionowane, że obowiązek właściciela lub użytkownika nieruchomości wynika bezpośrednio z powołanego przepisu, ma charakter obowiązku ex lege. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że wierzyciel tego obowiązku winien być ustalany z uwzględnieniem art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy w tym miejscu zauważyć, że stan prawny w omawianym zakresie uległ zmianie z dniem 27 listopada 2010 r., na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 200, poz. 1323). Art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodano przepis art. 124b, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzję taką wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o jakich mowa. W wyniku nowelizacji ustawy, przy zachowaniu w obrocie prawnym przepisu art. 124 ust. 6 u.g.n. w niezmienionym brzmieniu, może dochodzić do wątpliwości interpretacyjnych, dotyczących wzajemnej relacji obu powołanych przepisów, w szczególności w kwestii charakteru obowiązku z art. 124 ust. 6, czy nadal jest on obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Kwestia ta nie wymaga jednak rozstrzygnięcie w rozważanym przypadku, Sąd dokonuje bowiem kontroli zaskarżonego aktu według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Można jednak postawić tezę, że wprowadzona regulacja art. 124b u.g.n. co najmniej wskazuje Starostę, jako organ uprawniony do czuwania nad wykonaniem obowiązku, co zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyni ten organ uprawnionym do żądania wykonania obowiązku. Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, brak było podstaw prawnych do uznania, że starosta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez użytkowników wieczystych ich obowiązku udostępnienia nieruchomości lub też organem powołanym do czuwania nad jego wykonaniem. Wobec braku takiego organu, przepis art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje inne podmioty, uprawnione do żądania wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów, są nimi podmioty, których interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Podmiotem takim w niniejszej sprawie niewątpliwie jest skarżąca Spółka jako zobowiązana do przeprowadzania remontów sieci i utrzymania ich w sprawności, której przysługuje względem właścicieli nieruchomości roszczenie o ich udostępnienie. Będąc z tego tytułu uprawnioną do żądania wykonania obowiązku z art. 124 ust. 6 u.g.n., Spółka jest wierzycielem w rozumieniu art 5 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i to na niej ciąży obowiązek z art. 6 § 1 tej ustawy, podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wskazywanie jako zobowiązanego do podjęcia takich czynności Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty i żądanie uznania jego bezczynności, nie było uzasadnione. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Gl 993/10, że wierzycielem obowiązku z art. 124 ust. 6 u.g.n. jest podmiot, którego interesy prawne zostały naruszone z tytułu niewykonania obowiązku a egzekucję tego obowiązku, wynikającego z przepisu prawa, wszczyna się na wniosek tego podmiotu i na podstawie tytułu prawnego przez niego wystawionego. Odnosząc się do zarzutów Spółki, odwołujących się do braku możliwości podjęcia przez nią działań w takiej formie, jak to przewidują przepisy ustawy egzekucyjnej, przewidujące wydawania przez wierzyciela postanowienia podlegającego zażaleniu Sąd uznał, że niewątpliwie istniejący stan prawny nie przewiduje wszystkich skutków związanych z przeprowadzonymi zmianami, zarówno normatywnymi, jak i ustrojowo-organizacyjnymi. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem pochodzącym z roku 1966, który w swej pierwotnej wersji istotnie nie przewidywał możliwości działania w charakterze wierzyciela innych podmiotów niż organy administracji państwowej lub instytucje bezpośrednio zainteresowane w wykonaniu obowiązku lub powołane do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Rozszerzenie tego katalogu wierzycieli prowadzi do sytuacji spornych, jak jednak wskazało Kolegium, nie są one nierozwiązywalne na gruncie obowiązującego sytemu prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd rozważył także właściwość Kolegium do orzekania w kwestii skargi na bezczynność wierzyciela. Ponieważ jako wierzyciela strona składająca skargę określiła Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty, istotne było ustalenie, jaki podmiot jest w tym przypadku organem wyższego stopnia, do takiego organu wnosi się bowiem skargę na bezczynność wierzyciela. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację przedstawioną przez Kolegium, że ze względu na ograniczenie stosowania art. 9a u.g.n. do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w sprawach regulowanych ustawą o gospodarce nieruchomościami, ale nie podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji, mają zastosowanie ogólne zasady określania organów wyższego stopnia, którymi w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.