I OSK 1551/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1304/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie niewykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej w Gliwicach na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1304/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie niewykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: pismem z dnia 11 lutego 2010 r. [...] S.A. zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko użytkownikom wieczystym nieruchomości, na której zlokalizowana jest stacja transformatorowa należąca do Spółki i przez którą przebiega kabel energetyczny. Wskazano, że na użytkownikach wieczystych, zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), ciąży obowiązek polegający na udostępnieniu nieruchomości celem usunięcia awarii kabla, odmówili oni jednak dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. Wierzycielem tego obowiązku jest Prezydent Miasta Z., pełniący funkcję Starosty, a Spółka ma interes faktyczny w jego wykonaniu. W odpowiedzi, pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r., Prezydent Miasta Z. podał, że nie jest wierzycielem wskazanego obowiązku. Podniósł, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwe w sytuacji, gdy uprzednio zostanie wydana decyzja w trybie art. 124 ust. 1 tej ustawy, ograniczająca korzystanie z nieruchomości, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W dniu 19 kwietnia 2010 r. Spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. jako wierzyciela obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] oddaliło skargę wskazując, że dla wykonania obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest konieczne uprzednie wydanie decyzji. Przepis art. 124 ust. 6 nie uzależnia obowiązku udostępnienia nieruchomości od okoliczności, czy urządzenia przesyłowe zostały założone legalnie, czy też nie. Podano, że obowiązek z art. 124 ust. 6 powołanej ustawy powstaje z mocy prawa i nie orzeka o nim organ administracji w drodze decyzji. Organ stwierdził, że Prezydentowi Miasta Z. nie przysługuje w sprawie przymiot wierzyciela obowiązku, o jakim mowa. Skoro bowiem Spółka jest podmiotem uprawnionym do żądania udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem tego obowiązku i Spółce przysługuje status wierzyciela w sprawie. [...] S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, negując zasadność stanowiska organu, uznającego że wierzycielem obowiązku jest skarżąca Spółka. Zarzucono, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub instytucja wykonująca funkcje władcze, nie zaś podmiot prawa prywatnego. Ten ostatni może jedynie wnosić o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ale nie jest jego stroną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując argumentację i stanowisko wyrażone w poprzednim postanowieniu. Na to postanowienie [...] S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając mu naruszenie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu podtrzymano zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślono, że w ocenie Spółki wierzycielem obowiązku z art. 124 ust. 6 powołanej ustawy jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej odrzucenie, jako naruszającej przepis art. 46 § 3 w związku z art. 37 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub o jej oddalenie. Uzasadniając przesłankę odrzucenia skargi wskazano, że nie spełnia ona rygorów pisma procesowego, albowiem nie dołączono do niej dokumentu pełnomocnictwa a autor skargi nie wykazał, że należy do grona podmiotów mogących być pełnomocnikiem skarżącej Spółki. Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej nadesłał oryginał pełnomocnictwa, zaświadczenie o zatrudnieniu oraz odpis z KRS skarżącej Spółki, dokumentujące jego uprawnienie do występowania w jej imieniu. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1304/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r., zgadzając się ze stanowiskiem organu, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie było podstaw prawnych do uznania, że starosta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez użytkowników wieczystych ich obowiązku udostępnienia nieruchomości lub też organem powołanym do czuwania nad jego wykonaniem. Wobec braku takiego organu, przepis art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje inne podmioty, uprawnione do żądania wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów, są nimi podmioty, których interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zdaniem Sądu takim podmiotem w niniejszej sprawie jest skarżąca spółka jako zobowiązana do przeprowadzania remontów i utrzymania sieci, której przysługuje względem właścicieli nieruchomości roszczenie o ich udostępnienie. Będąc z tego tytułu uprawnioną do żądania wykonania obowiązku z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spółka jest wierzycielem w rozumieniu art 5 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i to na niej ciąży obowiązek z art. 6 § 1 tej ustawy, podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 5 § 1pkt 2 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wierzycielem obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest skarżąca, a nie Prezydent Miasta Z., 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą wierzycielem obowiązku administracyjnego może być prywatna osoba prawna (skarżąca) a nie tylko podmiot administracji publicznej, 3) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy wierzyciel tego obowiązku – Prezydent Miasta Z. – pozostaje bezczynny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując na różnice egzekucji administracyjnej i cywilnej, podniesiono, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego może być jedynie organ administracji publicznej. Jedynie bowiem takie podmioty są w stanie sprostać wymogom formalnym co do wystawiania tytułów wykonawczych i orzekaniu co do zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej". Zatem wierzycielem obowiązku, o którym mowa w tym przepisie jest podmiot, którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Przy interpretacji instytucji ustanowionej w art. 124 ust. 6 powołanej ustawy, będącej szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności bądź użytkowania wieczystego uznać należy, że nie stanowi on autonomicznej podstawy do udostępnienia nieruchomości, zaś możliwość jego zastosowania była przedmiotem rozważań zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. W wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że artykuł ten wchodzi w rachubę tylko w razie wydania przewidzianej w art. 124 ust. 1 tej ustawy decyzji starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, na skutek wydania zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość określonych urządzeń przesyłowych. W sytuacji gdy decyzji takiej nie wydano, przepis art. 124 ust. 6 ustawy nie może znajdować zastosowania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2004 r., sygn. akt IV CK 330/02). Uznać zatem należy, że art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdzie zastosowanie we wszystkich stanach faktycznych, w których instalacja urządzeń wykonana została na podstawie decyzji administracyjnej, czy też umowy cywilnoprawnej. Z możliwości ograniczenia korzystania z prawa własności cudzej nieruchomości winni korzystać przede wszystkim ci, którzy zadbali o legalność przedsięwzięć, wpływających na korzystanie z cudzej własności. Wskazać przy tym wypada, że w zdecydowanej większości przypadków wierzycielami są organy administracji publicznej, względnie inne podmioty z kręgu administracji publicznej, co jednak nie oznacza, ze podmioty prywatne nie mogą być wierzycielami w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawężanie bowiem pojęcia wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym tylko i wyłącznie do podmiotów z kręgu administracji publicznej jest zbytnim uproszczeniem, na co zasadnie wskazał organ w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że co prawda obowiązek wskazany w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wtórny w stosunku do ograniczenia prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, ale tylko w tym sensie, że dotyczy on udostępnienia nieruchomości dla konserwacji i usuwania awarii jedynie tych urządzeń, które założono na podstawie decyzji ograniczającej sposób korzystania na podstawie tego drugiego przepisu. Nie zmienia to jednak faktu, że obowiązek udostępnienia nieruchomości spoczywa na jej właścicielu lub użytkowniku wieczystym z mocy samego prawa, ponieważ w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji w tym względzie. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie skarżący jako przedsiębiorca energetyczny oraz dysponent sieci przemysłowej jest wierzycielem tego obowiązku jako instytucja bezpośrednio zainteresowana jego wykonaniem (art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), ma on bowiem interes prawny w tym, aby została mu udostępniona nieruchomość dla dokonania czynności naprawczych i konserwatorskich. Skarżąca Spółka jest bowiem zobowiązana do przeprowadzania remontów sieci i utrzymania ich w sprawności. Jest ponadto zobligowana do zapewnienia stałych i nieprzerwanych dostaw energii. Wierzycielem bowiem obowiązku, o którym mowa w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podmiot, którego interesy prawne zostały naruszone z tytułu niewykonania obowiązku, a egzekucję tego obowiązku, wynikającego z przepisu prawa, wszczyna się na wniosek tego podmiotu i na podstawie tytułu prawnego przez niego wystawionego. Z powyższego nie wynika zatem, aby to Prezydent Miasta Z. miał być podmiotem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym uznać należy, że skarżąca Spółka jest "wierzycielem" w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i to na niej ciąży obowiązek wynikający z art., 6 § 1 tejże ustawy. Tym samym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.