I SA/Wa 1917/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] SA z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] SA z siedzibą w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka Akcyjna o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...]) w części dotyczącej dawnych działek nr [...] z nieruchomości hipotecznej [...] oraz umarzającą postępowanie w pozostałej części decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1992 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonego na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych nr [...] oraz nieodpłatnie nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. M. K., J. S. i E. H. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a następnie pismem z dnia [...] października 2009 r. wniosek został rozszerzony o stwierdzenie nieważności także postanowienia prostującego z dnia [...] stycznia 1995 r. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność wskazanej decyzji z dnia [...] lipca 1992 r. sprostowanej postanowieniem z dnia [..] stycznia 1995 r., w części dotyczącej dawnych działek nr [...] z nieruchomości hipotecznej [...] oraz umorzył postępowanie w pozostałej części dotyczącej decyzji uwłaszczeniowej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] Spółka Akcyjna złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru przywołał treść art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.). Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że dawne działki nr [...] stanowiły własność M. H. Z nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1978 r. został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa grunt o powierzchni [...] m2, który następnie - w części odpowiadającej obecnie działce nr [...] o powierzchni [...] ha - został objęty decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Decyzją uwłaszczeniową, oprócz wskazanego gruntu, organ uwłaszczył [...] w W. także częścią nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], częścią nieruchomości z KW nr [...] oraz częścią nieruchomości z hipoteki [...]. W dniu 5 grudnia 1990 r. grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowił własność Skarbu Państwa i pozostawał w zarządzie [...], co potwierdzają decyzje Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. i z dnia [...] lipca 1986 r. Wobec powyższego Minister uznał, że spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia, przy zastrzeżeniu "nie naruszenia praw osób trzecich". Przy czym badając tę kwestię ustalił, że następcami prawnymi dawnej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości są Z. G., M. K., J. S., R. H. i E. H., które wystąpiły z wnioskiem z dnia [...] października 1997 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie postanowienia Sądu [...] z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...] spadek po Z. G. nabyli: T. G., A. G. i K. D. W związku z faktem, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po dniu uwłaszczenia i po dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., organ stwierdził, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej roszczenia o zwrot nie były zgłoszone, a w związku z tym nie zostały naruszone prawa osób trzecich. Jednakże w ocenie organu nadzoru w rozpatrywanej sprawie decyzja uwłaszczeniowa rażąco narusza art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r., co jest objęte dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem uwłaszczenie zostało orzeczone w stosunku do jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przy czym z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...], a wnioskodawcy posiadają interes prawny tylko w stosunku do dawnych działek nr [...] z nieruchomości hipotecznej [...], stwierdzenie nieważności - z ich wniosku - mogło zostać orzeczone tylko w tej części, natomiast w pozostałej części postępowanie podlegało umorzeniu. Ponadto Minister wskazał, na treść art. 156 § 2 kpa i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Mając powyższe na uwadze, Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka Akcyjna, wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu orzeczeniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w podanym stanie faktycznym zaistniała przesłanka "rażącego naruszenia prawa", uprawniająca organ do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 1995 r., - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że z uwagi na błędne wskazanie nazwy podmiotu w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. uwłaszczenie zostało orzeczone w stosunku do jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, oraz naruszenie przepisu postępowania, czyli art. 113 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj. nieprzyjęcie, że wadliwe określenie podmiotu, który nabył prawa do nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie jednak z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu istotnym zagadnieniem, rzutującym na prawidłowość zapadłych w sprawie orzeczeń, jest prawidłowość doręczenia stronom decyzji. Problematykę doręczeń regulują przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Doręczenie pisma, w świetle przepisów kodeksu, wywołuje określone skutki prawne. Wspomniana czynność o charakterze materialno-technicznym musi być zatem dokonana w sposób prawem wymagany. Stosownie do art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie zaś z treścią art. 129 § 2 kpa ustawowy termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie wówczas czternastodniowy termin biegnie od dnia ogłoszenia decyzji stronie. Wskazany więc w ustawie termin do złożenia odwołania liczy się bądź od dnia ogłoszenia, bądź od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest dokonać doręczenia decyzji zgodnie z zasadami określonymi w art. 39-49 kpa. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. W sytuacji więc, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2966/95 niepublikowany). Pamiętać przy tym należy, że przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków. Wobec tego w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism, w tym podejmowanych w postępowaniu orzeczeń, bezpośrednio do strony postępowania. Doręczenie zatem pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne. Od chwili bowiem doręczenia organowi pełnomocnictwa o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie powinien być zawiadamiany pełnomocnik a nie bezpośrednio strona. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszym postępowaniu strona skarżąca [...] Spółka Akcyjna ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata W. S. (pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2009 r. w aktach adm. sprawy). W aktach sprawy znajduje się również pismo pełnomocnika datowane na dzień [...] marca 2010 r., które wpłynęło do organu I instancji [...] marca 2010 r. Oznacza to, że pełnomocnik skarżącej spółki, przed wydaniem przez organ nadzoru w dniu [...] marca 2010 r. decyzji w niniejszej sprawie, zgłosił swój udział w tym postępowaniu i nawet podjął w nim działania w imieniu swojego mocodawcy. Jednakże mimo tego, że strona skarżąca ustanowiła w toczącym się postępowaniu nadzorczym pełnomocnika, Minister Infrastruktury nie doręczyły decyzji z dnia [...] marca 2010 r. pełnomocnikowi, lecz bezpośrednio stronie. Takie doręczenie pisma samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika wywołuje zaś, zdaniem Sądu, tylko taki skutek, że strona ta zostaje poinformowana o treści doręczonego jej pisma. Natomiast skutki procesowe, związane także z biegiem terminu do wniesienia odwołania powstają dopiero z chwilą doręczenia pisma pełnomocnikowi strony. Czyniąc zatem w ten sposób organ naruszył art. 40 § 2 kpa, co miało bezpośredni wpływ na prawidłowość dalszego postępowania. Jak już bowiem było wyjaśnione powyżej, zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie. W sytuacji więc, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, jak to zostało błędnie uczynione w niniejszej sprawie przez organ nadzoru, że rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Nadto naruszenie art. 40 § 2 kpa godzi również w podstawowe prawa strony. Warto wskazać tezę postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, publ. ONSC 1994/5/112, zgodnie z którą "Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa." Oczywiście przepis art. 40 § 2 kpa nie zakazuje doręczeń pism samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika. Doręczenie pisma samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika wywołuje jednak tylko taki skutek, że strona ta zostaje poinformowana o treści doręczonego jej pisma. Natomiast skutki procesowe, związane także z biegiem terminu do wniesienia odwołania powstają dopiero z chwilą doręczenia pisma pełnomocnikowi strony. Innymi słowy termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony postępowania, a nie samej stronie (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 1997 r. sygn. akt I SA/Po 1333/96, niepublikowane, postanowienie Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 95/98, publ. ONSP 21/99/672, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2001 r. sygn. akt I SA 2605/99, niepublikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 2283/02). Podsumowując stwierdzić należy, że skoro w rozpatrywanej sprawie prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi nie doręczono pierwszej decyzji organu nadzoru, to uznać należy, że nie rozpoczął się dla niego bieg terminu, zakreślonego przepisem art.129 § 2 kpa, do wniesienia środka odwoławczego, czyli w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpoznania takiego wniosku, skoro termin do jego wniesienia jeszcze się nie rozpoczął. W zaistniałej sytuacji Sąd uznał, że z wyżej wyjaśnionych powodów zostały naruszone przez organ nadzoru przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, art. 40 § 2 i art. 129 § 2 kpa, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, organ nadzoru powinien przede wszystkim dokonać oceny prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2010 r. a następnie biorąc pod uwagę wyniki tej analizy ocenić skuteczność złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji przedwczesne byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.