I OSK 1249/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 62/11 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 62/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Rektor Uniwersytetu Warszawskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 2 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz.1365 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prodziekana Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie skreślenia P. M. z listy studentów jednolitych magisterskich studiów stacjonarnych, z powodu nieuzyskania zaliczenia ósmego semestru, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, wskazując na szereg naruszeń przepisów prawa. Rektor Uniwersytetu Warszawskiego, uznając żądania skargi, działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 25 czerwca 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prodziekana Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] maja 2010 r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji, Rektor wyjaśnił obecny status P. M. jako studenta, któremu prawa studenckie nie wygasły i który jest studentem V roku studiów, IX semestru. Rektor przypomniał, iż obowiązkiem P. M. jest dokonanie we wrześniu zapisu na zajęcia w roku akademickim 2010/2011. Na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 54 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wydaniu w trybie autokontroli decyzji, rozstrzygającej w sposób nieodpowiadający żądaniu skargi oraz naruszenie art. 105 Kpa, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Warszawskiego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że umorzenie postępowania dotyczyło postępowania w pierwszej instancji (skreślenia z listy studentów), albowiem została również uchylona decyzja organu pierwszej instancji. Za bezzasadny organ uznał zarzut, iż Rektor powinien uchylić tylko własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Wyjaśniono, że intencją Rektora było sprostowanie wynikłej sytuacji, że skarżący nie utracił praw studenckich, i dlatego konieczne było uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 62/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę P. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazał, że zakres możliwości skorzystania przez organ z uprawnień przewidzianych w art. 54 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zależy od tego, jakie zarzuty zostały sformułowane w skardze i czy zarzuty te znajdują potwierdzenie w toku przeprowadzonej autokontroli. Zdaniem Sądu do zastosowania tej instytucji istotne jest natomiast stwierdzenie przez organ obiektywnego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, niezależnie czy naruszenie to zostało podniesione w treści skargi. Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie intencją organu było sprostowanie wynikłej sytuacji, że skarżący nie utracił praw studenckich i dlatego konieczne było uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Natomiast skarżący, aby móc kontynuować studia w roku akademickim 2010/2011 powinien zapisać się we wrześniu 2010 r. na zajęcia. Zdaniem Sądu Rektor Uniwersytetu Warszawskiego trafnie zastosował konstrukcję normy art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył P. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Rektora Uniwersytetu Warszawskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 powołanej ustawy rozstrzygając w sposób, który nie odpowiada żądaniu zawartemu w skardze, powodując powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego, a nadto dokonał niewłaściwej wykładni tego przepisu przyjmując, że organ dokonując autokontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi i zakres możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 54 § 3 tejże ustawy nie zależy od tego, jakie zarzuty zostały sformułowane w skardze i czy zarzuty te znajdują potwierdzenie w toku przeprowadzonej autokontroli oraz może rozstrzygnąć w sposób odmienny od żądania skargi. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 2) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd rozpoznając skargę na decyzję mającą uwzględniać skargę w całości nie ustalił stanu faktycznego, ponieważ w ogóle nie wskazał jakie żądanie było treścią skargi pierwotnej. Brak wskazania tego elementu nie pozwolił na prawidłowe ustalenie, czy decyzja autokontrolna rzeczywiście uwzględnia skargę w całości (tzn. czy uwzględnia wszystkie zarzuty, wnioski i powołaną podstawę prawną); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej wyżej ustawy w związku z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił decyzji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tejże ustawy w sytuacji, w której zaskarżona decyzja umarzała postępowanie, które nie stało się bezprzedmiotowe. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przeszedł do porządku dziennego nad tym, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r. rozstrzygała tylko o umorzeniu postępowania, nie precyzując jakie postępowanie zostało umorzone. Najistotniejsze jednak – w ocenie skarżącego kasacyjnie – jest to, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodząc, że organ dokonując autokontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Zdaniem skarżącego Rektor Uniwersytetu Warszawskiego w decyzji wydanej w trybie autokontroli przekroczył to żądanie, bowiem uchylił nie tylko decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., ale także decyzję z dnia [...] maja 2010 r., a ponadto umorzył postępowanie. Wskazano, że przedmiot postępowania cały czas istnieje, a jest nim skreślenie skarżącego z listy studentów, czemu wyraz dał pełnomocnik Rektora UW w odpowiedzi na skargę. Wobec tego uznano, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna okoliczność przemawiająca za bezprzedmiotowością postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Wobec dokumentacji i okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, przy czym przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. To przepisy prawa materialnego stanowią bowiem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. Natomiast za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Stosownie zaś do art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce. Przepis ten stanowi więc odstępstwo od zawartej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Postępowanie autokontrolne jest zatem szczególnym postępowaniem administracyjnym. Możliwość orzekania w trybie art. 54 § 3 powołanej ustawy powstaje zatem po zakończeniu administracyjnego toku instancji, gdy od wydanej decyzji zostanie wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Decyzja wydana w tym trybie pozostaje w ścisłym związku z decyzją drugoinstancyjną zmienioną (uchyloną) przez decyzję autokontrolną, a w konsekwencji z całym postępowaniem administracyjnym w danej sprawie. Z treści art. 54 § 3 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że warunkiem jego zastosowania i skorzystania z mechanizmu autokontroli jest zadośćuczynienie skardze kierowanej do sądu administracyjnego, a więc uwzględnienie jej w całości, czemu musi towarzyszyć uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Zaznaczyć przy tym należy, że przez użyte w art. 54 § 3 powołanej ustawy sformułowanie "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie decyzja Prodziekana Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] maja 2010 r. o skreśleniu skarżącego z listy studentów została wydana w oparciu o przepis art. 190 ust. 2 pkt 2 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) oraz na podstawie § 30 ust. 9 pkt b Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Warszawskim. Postępowanie administracyjne zostało zatem wszczęte z urzędu. Przypomnieć należy, że art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi, iż kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Zgodnie zaś z § 30 ust. 9 pkt b Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Warszawskim, Dziekan może skreślić studenta z listy studentów w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Rektor Uniwersytetu Warszawskiego decyzją z dnia 25 czerwca 2010 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Rektor Uniwersytetu Warszawskiego działając w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w trybie autokontroli decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. uznał żądania skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że skarga została uwzględniona co do istoty. Sytuacja ta nie oznacza jednak "powrotu" sprawy na drogę postępowania administracyjnego, co podniesiono w skardze kasacyjnej. Podkreślić bowiem należy, że niniejsza sprawa, wszczęta z urzędu przez Prodziekana Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, została następnie uchylona decyzją Rektora Uniwersytetu Warszawskiego decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. i jednocześnie postępowanie w sprawie umorzono. Zatem, skoro postępowanie w sprawie wszczęte z urzędu zostało umorzone, to nie można mówić o jego powrocie na drogę postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że instytucja autokontroli umożliwia organowi weryfikację własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego do badania zgodności tego działania z prawem. Umożliwia to szybsze załatwienie sprawy. Warunkiem skorzystania z instytucji samokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, przez co należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniami strony. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 54 § 3 powołanej ustawy podyktowane było intencją organu do sprostowania zaistniałej sytuacji i wskazania, że skarżący w istocie nie utracił praw studenckich. Było to konieczne, aby skarżący mógł kontynuować studia. Decyzja wydana w trybie autokontroli umożliwiała to skarżącemu. Nie można też skutecznie postawić organowi zarzutu art. 141 § 4 powołanej ustawy, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Z tych względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.