II GSK 1706/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Maria Jagielska Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2445/10 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz Z. M. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwraca Z. M. kwotę 58 (pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2445/10 oddalił skargę Z. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnych. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Z. M. (dalej: "skarżąca") reprezentowana przez męża S. M. złożyła w dniu 6 maja 2009 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie na rok 2009 płatności bezpośredniej, uzupełniającej, uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (dalej: "płatność zwierzęca") oraz o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową (do zmniejszonej w stosunku do wnioskowanej powierzchni) i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, odmawiając przyznania płatności zwierzęcej. Jak podkreślił, skarżąca nie przedłożyła oświadczenia o wyrażeniu zgody współmałżonka na uwzględnienie zwierząt będących w jego posiadaniu. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując także zasadność naliczenia sankcji w płatnościach jednolitych. Dyrektor ARiMR uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zalecił organowi pierwszej instancji rozważenie, czy skarżąca nie popełniła oczywistej omyłki przy deklarowaniu powierzchni gruntów. Natomiast co do płatności zwierzęcej, nakazano prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 7 ust. 1, 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach"), art. 50 ust. 3 oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (EW) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., poz. 18 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 796/2004") w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, dalej: "rozporządzenie z dnia 9 marca 2009 r."), przyznał skarżącej płatność jednolitą do zadeklarowanego obszaru, płatność uzupełniającą, ponownie odmawiając przyznania płatności zwierzęcej. Jak podkreślił, skarżąca nie złożyła oświadczenia o wyrażeniu zgody współmałżonka na uwzględnienie zwierząt będących w jego posiadaniu, tym samym nie spełniła warunku określonego w § 12 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała na wprowadzenie męża w błąd przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR w czasie składania wniosku o płatności rolne. Pouczono męża skarżącej o braku potrzeby zaznaczenia pola nr 9, gdyż wystarczające było zaznaczenie pola nr 2. Ponadto, jak wskazała, we wrześniu otrzymała wezwanie do złożenia wyjaśnień, które nie zawierało żadnych uwag dotyczących spornej płatności zwierzęcej. Obecnie zwierzęta są na nią zaewidencjonowane. W ocenie skarżącej fakt niezaznaczenia odpowiedniego pola we wniosku sam przez się, nie jest podstawą do odmowy przyznania płatności zwierzęcych, skoro do tej pory za 2008 i 2009 r. dostawała dopłaty z tytułu tej płatności. Niewłaściwe wypełnienie dokumentów powinno skutkować poinformowaniem i pouczeniem organu o możliwości dokonania przez wnioskodawcę stosownych poprawek. Do odwołania skarżąca dołączyła oświadczenie męża z dnia 25 czerwca 2010 r. o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt będących w jego posiadaniu, przy ustaleniu powierzchni, do której przysługuje wnioskowana płatność zwierzęca. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Według organu odwoławczego, składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, skarżąca nie żądała uwzględnienia zwierząt, których posiadaczem w wymaganym okresie referencyjnym był jej małżonek, nie wskazała danych małżonka, a wymagane oświadczenie złożyła dopiero w kolejnym postępowaniu odwoławczym, co uzasadniało odmowę przyznania wspomnianej płatności. Za bezzasadny uznał organ zarzut błędnego pouczenia męża skarżącej przez pracownika ARiMR. Natomiast, jak wskazano, rolnik powinien zapoznać się z zasadami i warunkami przyznawania płatności (sekcja X wniosku – oświadczenia i zobowiązania), co potwierdza własnoręcznym podpisem. W sekcji VI wniosku widnieje zapis, iż do wniosku należy dołączyć oświadczenie małżonka o wyrażeniu omawianej zgody. Także w świetle instrukcji wypełniania wniosku, w przypadku wnioskowania o uwzględnienie powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca dotycząca wspomnianych zwierząt, do wniosku należy dołączyć stosowne oświadczenie małżonka, na co wskazuje treść Pola 09. Pole to należy zaznaczyć znakiem "X". W polach 10 – 15 należy wpisać dane małżonka. Ponadto, zdaniem organu, nie zachodziła podstawa do wzywania skarżącej do usunięcia braków wniosku w trybie art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), gdyż wniosek nie zawierał braków w rozumieniu tego przepisu. Organ nie może domyślać się żądania strony w kwestii przyznania płatności. Do otrzymania płatności w danym roku niewystarczający jest fakt samego posiadania gruntów przez wnioskodawcę. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie zakresu żądania zawartego w złożonym przez wnioskodawcę wniosku. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, jak to ma miejsce w odniesieniu do płatności do gruntów rolnych, zgodnie z art. 61 k.p.a. tylko i wyłącznie strona określa zakres skierowanego do organu żądania. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak już wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Jak podkreślono, zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269 ze zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r.") do wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej dołącza się oświadczenie małżonka o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt, które były w posiadaniu małżonka rolnika wnioskującego o płatność zwierzęcą, przy ustalaniu powierzchni, do której rolnikowi przysługuje płatność zwierzęca. Skarżąca tego nie wykonała, pozostawiając część IV wniosku niewypełnioną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, omawiany mankament wniosku nie rodził obowiązku wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 25 ustawy o płatnościach postępowanie jest wszczynane na wniosek rolnika. Dlatego to rolnik określa zakres żądania, tj. w tym przypadku rodzaje płatności, o których przyznanie ubiega się. Wniosek składa się co roku i każdorazowo postępowanie to jest odrębne i niezależne od prowadzonego w latach poprzednich. Toteż, złożony wniosek był kompletny i nadawał się do rozpoznania. Jak podkreślono, postępowanie w sprawie przyznania płatności zawiera znaczące odrębności w stosunku do ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Dlatego, w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich to strona ma obowiązek w sposób szczególny zatroszczyć się o wykazanie swoich uprawnień i wykazać odpowiednią inicjatywę. Tym samym za bezpodstawny uznano podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Również za bezpodstawny uznano zarzut błędnego pouczenia pełnomocnika skarżącej przez pracownika ARiMR przy składaniu wniosku. Ponadto, zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 796/2004, do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć zmianę do wniosku, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu nie stwierdzi nieprawidłowości. Ostatecznym terminem na składanie wniosków oraz zmian do złożonych wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 był dzień 8 czerwca 2009 r. Oświadczenie męża skarżącej, jak wynika z akt administracyjnych, zostało złożone w dniu 25 czerwca 2010 r., a uzupełnienie wniosku w części IV nie zostało dokonane. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna, oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst. jedn.: Dz. U. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), zarzuca naruszenie: • art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze, z pominięciem innych faktów i wniosków płynących z dokumentacji sprawy, • art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 8, art. 9, art. 50 § 1, art. 64 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził przesłanek do orzeczenia o nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny winien uchylić decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, naruszenie przepisów postępowania może być związane z następującymi wadami stosowania regulacji proceduralnych: 1) niedopełnieniem przez organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązków wynikających z tychże regulacji, 2) uniemożliwieniem stronie postępowania skorzystania z zawartych w tychże regulacjach uprawnień, 3) błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ. W rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował tę wadliwość. Stosownie do treści powołanego już art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W świetle ust. 2 tegoż artykułu, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej (...) organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Jak wynika z powołanych przepisów, materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy, musi być kompletny ("cały"), a rozstrzygniecie sprawy musi poprzedzać wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jakkolwiek powyższa regulacja wyłącza zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sama zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Istotnie, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, w sprawie dotyczącej przyznania płatności, w tym i zwierzęcej, organy administracji publicznej są związane zakresem wniosku strony i nie mogą przyznać uprawnienia, pozostającego poza jego zakresem wniosku strony. Jednakże, właśnie z uwagi na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, obowiązkiem organów jest precyzyjne ustalenie zakresu żądania zgłaszanego przez stronę. W szczególności obowiązek ten będzie aktualny wówczas, kiedy sposób wypełnienia formularza wniosku budzi wątpliwości co do rzeczywistej woli osoby ubiegającej się o przyznanie płatności. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 466/08 (dostępne na – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tego wyroku, tam gdzie pracownik organu administracji, przyjmując wniosek, jest w stanie wychwycić narzucającą się już na pierwszy rzut oka rozbieżność intencji wnioskodawcy zawartą we wniosku, winien on poinformować o tym składającego wniosek. Ograniczenie się do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosków w późniejszym okresie nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli (por. także wyroki WSA w Krakowie w sprawach o sygnaturach: I SA/Kr 836/10, I SA/Kr 614/10, I SA/Kr 477/10 (dostępne na – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, błędnie przyjął, że skarżąca nie powinna była zostać wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego kwestię uzupełnienia braków formalnych w składanych przez strony postępowania pismach reguluje art. 64 § 2 k.p.a., którego naruszenie zarzuca również skarga kasacyjna. Stosownie do tego przepisu, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W zależności od przedmiotu postępowania ustawodawca przewidział więc szczególne wymogi, jakim poddawane są niektóre wnioski, czy podania. W przypadku postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych prawodawca przewidział sformalizowaną formę wniosku (formularz), którego właściwe wypełnienie ma znaczenie dla prawidłowego obliczenia płatności. Prawodawca w powołanym rozporządzeniu z dnia 9 marca 2009 r. szczegółowo określił warunki, jakie musi spełniać podanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Tym samym przesądza to o zastosowaniu przewidzianego art. 64 § 2 k.p.a. trybu do usuwania błędów formalnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, złożony na formularzu opracowanym i udostępnianym przez Agencję (art. 25 ust. 1 ustawy o płatnościach). Informacje znajdujące się na tym formularzu, a także wydawane instrukcje, nie są przepisami prawa. Natomiast taki charakter mają przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. W świetle przepisów § 2 i § 3 tego rozporządzenia wnioski rolników, co wymaga podkreślenia, należy traktować jak podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Toteż, w sytuacji, gdy podanie budzi jakiekolwiek wątpliwości co do jego treści, w szczególności zaś co do intencji wnoszącego podanie lub posiada inne podlegające usunięciu braki, tym bardziej widoczne w chwili składania podania (wniosku), organ ma obowiązek wezwania strony do usunięcia mankamentów, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie takie powinno w sposób wyraźny określać jakie braki zawiera wniosek, w jaki sposób i w jakim terminie powinny one zostać usunięte, pod rygorem wynikającym z art. 64 k.p.a. Nie spełnia tego wymogu ogólne poinformowanie strony, że wniosek powinien być wypełniony zgodnie z instrukcją. W sprawie, stosownie do przepisu art. 50 k.p.a., pismem z dnia 15 września 2009 r. organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień co do wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 r., jednakże wezwanie to nie dotyczyło płatności zwierzęcych, mimo wyraźnego objęcia tych płatności wnioskiem skarżącej. Dlatego organ miał obowiązek wezwania skarżącej do wypełnienia pola nr 9 wniosku i dopełnienia innych czynności formalnych, gdyż warunkowało to przystąpienie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w zakresie zgłoszonego przez nią żądania przyznania płatności zwierzęcych. Nie sposób uznać, jak uczyniły to organy administracji publicznej i zaakceptował Sąd pierwszej instancji, jakoby składając wniosek skarżąca nie wyraziła żądania przyznania jej płatności zwierzęcej, tylko z uwagi na niewypełnienie sekcji IV wniosku i nie dołączenie stosownej zgody współmałżonka. Zresztą, w oświadczeniu wnioskodawcy, będącym załącznikiem do wniosku, skarżąca zawarła także informacje odnoszące się do wnioskowanych płatności zwierzęcych. Zatem, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, że w omawianym stanie faktycznym sprawy organ nie mógł się domyślić żądania skarżącej w zakresie przyznania płatności zwierzęcych, jest nietrafne. W zakresie tego żądania stanowisko skarżącej od początku było jednoznaczne, że zwraca się o przyznanie wspomnianej płatności. Niewypełnienie części formularza i nie dołączenie zgody współmałżonka, w zakresie o którym wyżej mowa, było zatem brakiem formalnym wniosku, a więc podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wadliwie więc Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił naruszenia przez organy w omawianym zakresie zarzucanych w skardze przepisów postępowania, a w szczególności art. 64 § 2 k.p.a. Tym samym organ, po skutecznym wezwaniu skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku, miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącej w zakresie przyznanie płatności zwierzęcych, co w sprawie nie miało miejsca z przyczyn leżących po stronie organu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.