I OSK 1303/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2106/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2106/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] lutego 1966 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] 15, wpisaną w księdze wieczystej w G. KW [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...], o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. około 10 ha, stanowiącej własność R. K. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. M. K., I. K., W. K. (następcy prawni R. K.) wystąpili o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 1966 r., a następnie pismami z dnia [...] lipca 2008 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] lutego 2009 r. ograniczyli wniosek o stwierdzenie nieważności tylko do części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone parcele. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, a następnie decyzją dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - Minister Infrastruktury uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest prawidłowa. Organ wskazał, że ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Minister Infrastruktury zaznaczył, że z protokołu przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 1966 r. rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej wynika, że udział w niej wzięli pełnomocnik wnioskodawcy wywłaszczenia oraz właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym R. K. Na rozprawie nie tylko brak było biegłych, lecz również organ wywłaszczeniowy w ogóle nie dysponował w tej dacie opiniami szacunkowymi wywłaszczanych gruntów, co oznacza, że brak było możliwości wysłuchania opinii biegłego na rozprawie. Minister Infrastruktury podkreślił, że znajdująca się w aktach sprawy tzw. opinia szacunkowa - wstępna z dnia [...] lutego 1966 r. sporządzona została już po przeprowadzeniu rozprawy, na dwa dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że wywłaszczona strona mogła się zapoznać i ustosunkować do przedstawionej we wstępnej opinii szacunkowej wyceny. Opinia ta zawierała jedynie kwoty wyliczonych odszkodowań za wywłaszczone części nieruchomości bez żadnego uzasadnienia i powołania podstaw prawnych, a które to elementy były obligatoryjne zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwie właściwe opinie szacunkowe przewidzianej do wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej własność R. K., zostały one jednak sporządzone już po wydaniu zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowo - odszkodowawczego. Pierwsza sporządzona została w dniu [...] marca 1966 r., druga natomiast w dniu [...] marca 1966 r. W świetle powyższego Minister Infrastruktury stwierdził, że przy wydawaniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r. doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Prezydent Miasta G. – wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd podkreślił, iż art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną część opisanej wyżej nieruchomości, nie została ustalona na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, w trybie wskazanego art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że zarówno w dacie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, tj. w dniu [...] stycznia 1966 r., jak i w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 1966 r., organ orzekający nie dysponował stosownymi opiniami biegłych, o których mowa w powołanym wyżej art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, biegli nie uczestniczyli też w przeprowadzonej rozprawie. Jak wynika z akt sprawy stosowne opinie, wymagane zgodnie z powołanym przepisem, sporządzone przez rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - inż. arch. Halinę Kamrowską i inż. Tadeusza Michalskiego, na zlecenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., opracowane zostały już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowo – odszkodowawczego z dnia [...] lutego 1966 r., tj. w dniu 15 marca 1966 r. i w dniu 25 marca 1966 r. Zatem, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ustalając wysokość odszkodowania organ wywłaszczeniowy nie zachował trybu określonego w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odszkodowanie ustalone zostało bez szczegółowo uzasadnionej opinii biegłych powołanych na zlecenie organu oraz bez możliwości wysłuchania biegłych na rozprawie. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania wydana została z rażącym naruszeniem powołanego przepisu. Sąd zaznaczył, że sporządzona przez inż. arch. Halinę Kamrowską. Wskazana opinia z 15 lutego 1966 r., nie może być jednak uznana za opinię biegłego, o której mowa w powołanym wyżej art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, nie powołuje też żadnych podstaw prawnych. Określone w niej zostały jedynie szacunkowe kwoty odszkodowania za wywłaszczone części nieruchomości. Co więcej w jej treści zawarta została adnotacja, iż "niniejsza opinia jest ważna do czasu wydania normalnej opinii szacunkowej", co oznacza, że biegła sporządzająca przedmiotową opinię nie uznawała jej za opinię, o której mowa w powołanym art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wskazana opinia sporządzona ponadto została już po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, dwa dni przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa opinia nie mogła stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Sąd stwierdził, że prawidłowo organ nadzoru uznał, iż decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez błędną jego wykładnię - w kontekście nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa - polegającą na przyjęciu, że: • jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającego z w/w przepisu art. 21 ustawy, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa; • wydanie decyzji o odszkodowaniu w oparciu o tzw. wstępną opinię szacunkową stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji odszkodowawczej, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: • art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 23 kwietnia 2010 r., mimo zaistnienia przesłania z art. 156 § 1 pkt 1 kpa – braku właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej; • art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija całkowicie kwestię prawidłowości ustalenia odszkodowania, co wpłynęło na dokonanie błędnej oceny prawnej i niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy przez WSA; • art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w celu wyjaśnienia wątpliwości co do podstawy ustalenia odszkodowania i ewentualnego sporządzenia w postępowaniu wywłaszczeniowym innych opinii szacunkowych niż te znajdujące się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 23 kwietnia 2010 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien uwzględnić skargę na w/w decyzję Ministra Infrastruktury i stwierdzić nieważność zaskarżonego orzeczenia w całości z uwagi na wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto stwierdzono, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uznając, że brak obecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej i sporządzenie w sprawie tzw. wstępnej opinii szacunkowej oraz opatrzenie kolejnych pisemnych opinii szacunkowych datą późniejszą niż data decyzji wywłaszczeniowej, stanowi rażące naruszenie prawa. Niejednolite orzecznictwo dotyczące stosowania art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności w zakresie konieczności bądź braku konieczności osobistego uczestnictwa biegłego w rozprawie administracyjnej wskazuje, że art. 21 nie jest przepisem jednoznacznym, jasnym i nie wymagającym wykładni, co wyklucza - w ocenie strony skarżącej - możliwość stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie art. 21 w/w ustawy, dające podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Ponadto zgromadzony materiał dowodowy i poczynione ustalenia nie uprawniają do stwierdzenia, że organ wywłaszczeniowy ustalił wysokość odszkodowania, nie opierając się przy tym na opinii szacunkowej sporządzonej przez uprawnionego biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę. Fakt, że w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych Sąd, a wcześniej Minister Infrastruktury nie odnalazł opinii szacunkowej, z której wynikałaby kwota odszkodowania wskazana w decyzji odszkodowawczej, a opatrzoną datą wcześniejszą niż data decyzji, nie daje podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że organ wywłaszczeniowy działał w sposób dowolny i niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z tym podlegała oddaleniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu braku właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wskazać należy, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.pa. generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod wagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdza bowiem, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc. Od szeregu lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Samuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, publ. w "Samorządzie Terytorialnym" 2003, nr 5.) Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. 28 czerwca 1966 r. (tekst jedn. z 1961 r. Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy działa przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Wskazać przy tym należy, iż Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz.U. Nr 17, poz. 95) nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m.in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Zasada, o której była mowa wyżej, a wynikające z art. 157 § 1 k.p.a. że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, organem tym był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Wynika z niego, iż dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał analizy akt administracyjnych zebranych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności łącznie ze zgromadzonymi w nich dowodami wskazującymi na przebieg postępowania wywłaszczeniowego. Poszukiwanie innych dokumentów w celu dodatkowego prowadzenia postępowania dowodowego naruszałoby przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanej decyzji administracyjnej z prawem, a nie wyjaśnianie i ustalanie stanu faktycznego sprawy, należące do obowiązków organów prowadzących postępowanie administracyjne. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za całkowicie chybiony. Na mocy powyższego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie którego została wydana weryfikowana decyzja z dnia 13 grudnia 1962 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych, zarówno w dacie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, tj. w dniu 13 stycznia 1966 r., jak i w dniu wydania decyzji z dnia 17 lutego 1966 r., organ orzekający nie dysponował stosownymi opiniami biegłych, o których mowa art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosowne opinie, opracowane zostały już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowo – odszkodowawczego z dnia [...] lutego 1966 r., tj. w dniu 15 marca 1966 r. i w dniu 25 marca 1966 r. Tym samym, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ustalając wysokość odszkodowania organ nie zachował trybu określonego w art. 21 ustawy. W takiej sytuacji nie sposób ustalić w jaki sposób przyjęto wysokość odszkodowania. Świadczy to o rażących błędach organu i stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.