II SA/Wa 143/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Janusz Walawski (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] maja 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą zwolnił D.G. ze służby w Izbie Celnej w B.: Urząd Celny w Z. z dniem doręczenia niniejszej decyzji. Organ w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Stwierdził, że w niniejszej sprawie, obydwie określone w przytoczonym przepisie przesłanki występują. Funkcjonariusz został zawieszony w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym. Przyczyny zawieszenia nie ustąpiły i upłynęło 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych dlatego też, zdaniem organu, w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w ar. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zwolnienie funkcjonariusza ze służby jest uzasadnione. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał m.in., że w art. 138 § 2 k.p.a. przewidziano wyjątkową możliwość kasacyjnego (a więc niemerytorycznego) załatwienia sprawy przez organ odwoławczy wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może również wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu. Podniesione przez organ pierwszej instancji argumenty, przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby, nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji dowodowej przedmiotowej sprawy. Przytoczone argumenty, wskazujące na dezorganizację pracy Służby Celnej przez funkcjonariuszy zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych są zbyt ogólne, by mogły odnieść się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy nie ma możliwości ustosunkowania się do słuszności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozważania tego organu muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w zebranym materiale dowodowym, jak i w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W przypadku bowiem decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego obowiązuje zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uznanie administracyjne bowiem, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego, to nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, organ II instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji wobec braku podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby. Dalej skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. jest prawidłowe, jednak konsekwencją tego uchylenia winno być umorzenie przez Szefa Służby Celnej postępowania pierwszej instancji wobec braku przesłanek do zwolnienia skarżącego ze służby. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej i decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2010 r., nakazanie umorzenia postępowania pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. nazwanym "uzupełnieniem do uzasadnienia skargi z dnia [...]12.2010 r.", podniósł, iż Szef Służby Celnej w sposób nieprawidłowy przyjął, iż w przedmiotowej sprawie należy ponownie przeprowadzić postępowanie w znacznej części, ograniczył się do kontroli prawidłowości postępowania oraz weryfikacji, czy wnioski wyciągnięte z ustalonego materiału mają uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym. Decyzja Szefa Służby Celnej, przekazująca sprawę ponownie do I instancji zawiera niedopuszczalne w świetle prawa sugestie co do sposobu ponownego jej rozpatrzenia, zebrania dowodów oraz przedstawienia argumentacji. Decyzja kasacyjna nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Szef Służby Celnej nie wyjaśnił dlaczego uważa, że w przedmiotowej sprawie nie zostały zgromadzone wszystkie dowody. Fakt, iż dowody zgromadzone przez organ I instancji i przedstawione argumenty uznał za niewystarczające nie może stanowić przyczyny, dla której zwraca się do ponownego rozpatrzenia w celu poszukiwania dalszych dowodów. Takie postępowanie niewątpliwie wykazuje cechy działania na niekorzyść strony odwołującej się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, które wraz z odpowiedzią na skargę zostały mu przekazane przez organ administracji publicznej i stwierdził, iż skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie należy podać, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko to, czy utrzymać lub zmienić decyzję organu pierwszej instancji. To, że decyzję organu pierwszej instancji trzeba będzie uchylić lub zmienić, bądź utrzymać w mocy, stanowi konsekwencję stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 1 Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżona decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2 powyżej przytoczonego przepisu stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Podkreślić należy, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest dopuszczalne wyjątkowo, gdyż stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kpa. Podstawę materialno – prawną decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby stanowił art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Użyty w przytoczonym przepisie zwrot "można zwolnić" oznacza, że decyzja ma charakter fakultatywny (uznaniowy). Prowadząc postępowanie administracyjne organ zobowiązany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie bezspornym jest, że organ zasadnie wszczął postępowanie w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. Kwestią sporną jest, czy decyzja organu pierwszej instancji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej została wydana z naruszeniem powyżej określonych przepisów i nosi cechy dowolności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 11 Kpa i te uchybienia przesądziły o wydaniu decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wadliwe, gdyż organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 Kpa). W takim wypadku organ ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Uciekanie się przez organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej – poza sytuacją określoną w art. 138 § 2 Kpa – jest nieprawidłowe, prowadzi do przewlekłości prowadzonego postępowania i nie daje się pogodzić z zasadą szybkości postępowania (art. 12 Kpa). Pomimo stwierdzonego uchybienia Sąd zdecydował o oddaleniu skargi, gdyż zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Takiego naruszenia Sąd nie stwierdził. Odnosząc się do zarzutów i żądań skarżącego zawartych w skardze jak i twierdzeń zawartych w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] kwietnia 20011 r. podać należy, co następuje: Żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej i umorzenie postępowania pierwszej instancji nie jest możliwe w świetle art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja organu odwoławczego jest bowiem niepodzielna w tym znaczeniu, że rozstrzyga jednocześnie o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji i załatwieniu sprawy co do istoty. Zatem uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji tylko w części dotyczącej przekazania sprawy co do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji niepełnej, przez co rażąco naruszającej powołany powyżej przepis (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1802/10). W związku z żądaniem skarżącego o nakazanie organowi umorzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Służbie Celnej z oczywistych powodów nie mogło zostać uwzględnione, gdyż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji, jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się z jakiejkolwiek sytuacji bezprzedmiotowe. Taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącego istniała i istnieje podstawa do zwolnienia go ze służby o czym przesądza treść art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Skoro Sąd, nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić.