II SA/Wa 1604/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w związku z przywróceniem do służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącej M. M. kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika [...] M. M. od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego w związku z przywróceniem do służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny. W dniu [...] maja 2007 r. Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] wymierzył M. M. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Wobec powyższego Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zwolnił M. M. ze służby w Straży Granicznej. Od powyższego orzeczenia funkcjonariuszka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 1466/07) oddalił skargę. W związku z wniesioną skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 569/08) uchylił zaskarżony wyrok oraz orzeczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie dyscyplinarne nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej. W związku z powyższym wyrokiem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję nr [...] oraz rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie zwolnienia M. M. ze służby w Straży Granicznej i umorzył postępowanie. W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej wpłynął wniosek M. M. o gotowości podjęcia służby. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej na podstawie art. 46 ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2009 r. wyznaczył od dnia [...] października 2009 r. ww. funkcjonariuszkę na stanowisko służbowe [...] w [...] w Placówce SG [...] Oddziału Straży Granicznej. W dniu [...] maja 2010 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] przyznał M. M. za okres pozostawania poza służbą od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] września 2009 r. świadczenie pieniężne w wysokości 6 miesięcznego uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Pełnomocnik M. M. w dniu [...] lipca 2010 r. złożył odwołanie od powyższego rozkazu. Wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu oraz przyznanie stronie świadczenia pieniężnego w wysokości 6 miesięcznego uposażenia za okres pozostawania poza służbą od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz przyznanie odszkodowania w wysokości 5 miesięcznego uposażenia za okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] września 2009 r., tj. za okres od momentu, w którym przyjęcie M. M. do służby stało się możliwe do dnia poprzedzającego dzień jej faktycznego przyjęcia do służby. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej. Przedmiotowemu rozkazowi zarzucił m.in. naruszenie art. 40 § 2 kpa w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), poprzez niedoręczenie zaskarżonego rozkazu pełnomocnikowi strony. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Świadczenie pieniężne wypłaca się w terminie 14 dni od dnia złożenia przez funkcjonariusza wniosku w tej sprawie wraz z dokumentem potwierdzającym fakt przywrócenia do służby. Na podstawie art. 46 ust. 5 cyt. ustawy okres, za który funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, nagrody rocznej, a także do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 35 ust. 2, art. 74 ust. 1 i 2, art. 86 ust. 2 art. 115 ust. 1 i art. 119 ust. 1 ustawy. W ocenie organu, wykładnia literalna powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku przywrócenia funkcjonariusza Straży Granicznej do służby, ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego z art. 46 ust. 4 cyt. ustawy następuje z urzędu. Wszczęcie postępowania nie jest uzależnione od wniosku funkcjonariusza, natomiast wypłata świadczenia pieniężnego następuje w terminie 14 dni od złożenia przez funkcjonariusza wniosku w tej sprawie. Poza tym okres, za który przyznano świadczenie pieniężne, nie więcej jednak niż za 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc, wlicza się m.in. do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Oznacza to, że organ I instancji nie powinien wskazywać w zaskarżonej decyzji początkowej i końcowej daty 6 miesięcznego okresu, za który przyznano świadczenie pieniężne i który został zaliczony do wysługi. Ponadto przepis art. 46 ust. 4 cyt. ustawy określa, że funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje świadczenie równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, czyli ustalone na podstawie składników uposażenia otrzymanych na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organ uznał zatem, że ustawodawca, mając na względzie interes funkcjonariuszy przywróconych do służby przede wszystkim zapewnił im gwarancję równorzędnego stanowiska, a ponadto zagwarantował uzyskanie sui generis rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego zlimitowanego do maksymalnego okresu 6 miesięcy. Tak więc brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia w szerszym zakresie, niż wynika to z przepisów prawa. Jednakże Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że organ nie może dowolnie ustalać odszkodowania w sposób odmienny niż to wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej prawidłowo ustalił w zaskarżonym rozkazie grupę uposażenia zasadniczego oraz przysługujące dodatki, jak również uwzględnił wszystkie obowiązujące na dzień zwolnienia dodatki do uposażenia. Jednakże organ błędnie zastosował wysokość kwoty bazowej – 1523,29 zł. W ocenie organu II instancji należy ustalić świadczenie w oparciu o kwotę bazową obowiązującą na dzień zwolnienia M. M. ze służby w Straży Granicznej, tj. na dzień [...] lipca 2007 r., w wysokości 1459,84 zł. Dodatkowo organ podkreślił, że w oparciu o art. 46 ust. 3 cyt. ustawy w rzeczywistości M. M. ustalono prawo do uposażenia od dnia [...] października 2009 r. Albowiem na podstawie powołanego przepisu po przywróceniu funkcjonariusza do służby prawo do uposażenia przysługuje z dniem podjęcia służby w Straży Granicznej, co nastąpiło w omawianym przypadku od dnia [...] października 2009 r. Natomiast powołanie się w odwołaniu przez pełnomocnika na okoliczność, że zgłoszenie się do służby nastąpiło bezpośrednio po ogłoszeniu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dniem 7 kwietnia 2009 r. nie ma znaczenia, gdyż przedmiotowy wyrok uchylił orzeczenie w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Natomiast w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jednocześnie organ wskazał, że czynność przywrócenia do służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Przywrócenie do służby nie jest również mianowaniem na stanowisko służbowe, a zatem nie ma podstaw prawnych do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przywrócenie do służby powoduje, że stosunek służbowy istniejący od chwili zwolnienia ze służby jest kontynuowany. Wynika z tego, że samo przywrócenie do służby jest jedynie czynnością materialną, natomiast prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Odnosząc się do kwestii niedoręczenia zaskarżonego rozkazu pełnomocnikowi Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że pełnomocnictwo procesowe do zastępstwa prawnego M. M. w sprawie przeciwko Straży Granicznej w sprawie o przywrócenie do służby, odszkodowanie, a także o wszelkie roszczenia wynikające ze stosunku służbowego wpłynęło do kancelarii jawnej [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 2 czerwca 2010 r. (data stempla). Natomiast zaskarżony rozkaz został wydany w dniu [...] maja 2010 r. i przesłany M. M. w dniu 9 czerwca 2010 r., czyli w momencie kiedy organ I instancji posiadał wiedzę o udzielonym pełnomocnictwie. Z tych przyczyn zasadne było, zdaniem organu odwoławczego, uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W skardze z dnia 31 sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 139 kpa w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach, poprzez jego niezastosowanie, tj. wydanie zaskarżonej decyzji, w której nastąpiło zaniżenie kwoty bazowej stanowiącej podstawę świadczenia pieniężnego wypłacanego funkcjonariuszowi Straży Granicznej w związku z jego przywróceniem do służby, a więc wydanie decyzji ewidentnie na niekorzyść strony odwołującej się. Dodatkowo, uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez błędne rozpatrzenie i nieuwzględnienie zarzutów określonych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że pomimo, iż wydana decyzja uchyla poprzedzające ją orzeczenie, to zawiera uchybienia zarówno natury procesowej jak i merytorycznej, tzn. nieuwzględnienie podniesionych przez pełnomocnika strony poważnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż Komendant Główny Straży Granicznej dokonał oceny decyzji administracyjnej, która nie weszła do obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca M. M. w dniu 26 kwietnia 2010 r. wystawiła pełnomocnictwo do zastępstwa procesowego w sprawie przeciwko organom Straży Granicznej o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego radcy prawnemu A. P. (k-20 akt administracyjnych sprawy). Pełnomocnictwo to wraz z pismem procesowym wpłynęło do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 2 czerwca 2010 r. (k-25 akt administracyjnych sprawy). Od tej chwili zgodnie z treścią art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z roku 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ powinien doręczać pisma procesowe ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, gdyż "od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 296). Pełnomocnik strony z chwilą, gdy treść pełnomocnictwa dojdzie do wiadomości organów administracji publicznej, jest osobą, która staje się partnerem procesowym dla organów. Sformułowanie art. 40 § 2 nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kpa zasadą oficjalności wszystkie pisma procesowe, a przede wszystkim wydane w sprawie decyzje i postanowienia powinny być doręczane tylko pełnomocnikowi. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. [...] Komendanta Oddziału Straży Granicznej został w dniu 17 czerwca 2010 r., a więc dwa tygodnie po tym jak organ otrzymał wiadomość o ustanowieniu przez skarżącą pełnomocnika, doręczony M. M. Pełnomocnik skarżącej, jak wynika z akt sprawy, nigdy nie otrzymał od organu I instancji ww. rozkazu personalnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 110 kpa decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej prawidłowego doręczenia (por. P. Przybysz . Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 256, t.3). Skoro więc rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. [...] Komendanta Oddziału Straży Granicznej nie został prawidłowo doręczony, to Komendant Główny Straży Granicznej nie mógł rozpoznać od niego odwołania. Za zasadny należy także uznać, zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie wyrażonego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius. Przepis ten wskazuje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Przepis ten stanowi fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego i może także dotyczyć decyzji kasacyjnych określonych w art. 138 § 2 kpa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s 774-775). Organ bowiem, uchylając decyzję, może wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przy czym to wskazanie jest dla organu wiążące, co wynika z istoty nadzoru administracyjnego. Okolicznością taką może być dokonana przez organ II instancji wykładnia przepisów lub dokonane ustalenia faktyczne. W rozpatrywanej sprawie [...] Komendant Oddziału Straży Granicznej ustalił wysokość kwoty bazowej przysługującej skarżącej na 1523,29 zł, tymczasem Komendant Główny Straży Granicznej uchylając decyzję organu I instancji wskazał, iż ustalona kwota bazowa jest błędna, a właściwa kwota bazowa powinna wynosić 1459, 84 zł. Ustalona przez organ II instancji wysokość kwoty bazowej, od której powinno być obliczane uposażenie skarżącej, jest niższe od wysokości ustalonej przez organ I instancji, co jest oczywiście dla M. M. niekorzystne. Organ II instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji, iż ustalenia [...] Komendanta Oddziału Straży Granicznej w zakresie kwoty bazowej rażąco naruszają prawo lub interes społeczny. W takiej sytuacji należy uznać, iż w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.