II OSK 2016/11

Dnia 26 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 746/10 w sprawie ze skargi A.M. i A.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz A. i A. małżonków M. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.M. i A.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Ś. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorce A.M. dokonanie rozbiórki rozbudowy przedmiotowego obiektu wykonanej bez wymaganego pozwolenia. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2009 r. nakazano wstrzymanie robót budowlanych oraz zabezpieczenie miejsca ich wykonywania, a także nałożono na inwestorkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 września 2009 r. w celu zalegalizowania zrealizowanych robót. Termin ten został przedłużony do dnia 15 grudnia 2009 r. na wniosek inwestorki. W dniu 5 marca 2010 r. organowi przedłożona została m.in. pismo zawierające historię budowy przedmiotowego obiektu oraz zaświadczenie Burmistrza Ś. z dnia [...] grudnia 2009 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. W związku z nieprzedłożeniem w terminie kompletu wymaganych dokumentów organ I instancji decyzją z [...] marca 2010 r. nakazał dokonanie rozbiórki wykonanej przebudowy. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylił decyzję organu I instancji, gdyż będący stroną postępowania współwłaściciel zabudowanej nieruchomości A.M. pozbawiony był możliwości udziału w nim, o czym świadczy brak potwierdzenia, że wydawane przez organ I instancji akty zostały stronie doręczone. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po dokonaniu zawiadomienia A.M. o wszczęciu postępowania oraz jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, ponowienie nakazał A.M. dokonanie rozbiórki wykonanej rozbudowy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r., po rozpoznaniu odwołania A.M. i A.M., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanych prac nie można uznać za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji, a w jego wyniku nie mogą powstać nowe elementy. Zaś w wyniku przeprowadzonych prac doszło do budowy nowego obiektu – ganku dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Skoro więc, roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia oraz w zakreślonym przez organ terminie nie zostały przedłożone wymagane dokumenty, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ I instancji zobowiązany był do nakazania rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nie stanowi błędu skierowanie przedmiotowej decyzji jedynie do A.M. Zgodnie bowiem z art. 52 cytowanej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zdaniem organu przepis ten nakazuje w pierwszej kolejności skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem określony nakaz lub zakaz, wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku, gdy nie jest możliwe nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, adresatem nakazu powinien być właściciel lub zarządca obiektu. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że samowoli budowlanej dopuściła się A.M. i dlatego to ona, jako inwestorka, winna być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wszystkich innych czynności nakładających na stronę obowiązki przed wydaniem takiej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A.M. i A.M. zarzucili powyższej decyzji naruszenie art. 28 i art. 29 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wykonana rozbudowa w budynku należącym do stron wymagała pozwolenia na budowę, naruszenie art. 48 Prawa budowlanego przez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania wykonanej rozbudowy mimo istnienia ku temu przesłanek, naruszenie art. 52 Prawa budowlanego przez pominięcie A.M. jako adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją oraz naruszenie art. 7–11, art. 67 i art. 77 k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wskutek wykonanych robót budowlanych zrealizowano pięcioboczny ganek, pięć słupów wraz z wspartą na nich płytą żelbetową, ścianki kolankowe oraz części ściany szczytowej, fragmenty więźby dachowej wspierającej się na ściankach kolankowych podlegających rozbiórce, dwie lukarny oraz dwie płyty wspornikowe. Sąd stwierdził, że taki zakres wykonanych prac prawidłowo został uznany przez organy nadzoru budowlanego za rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), a nie za jego remont (art. 3 pkt 8 powołanej ustawy), gdyż zakres wykonanych robót nie ograniczał się do odtworzenia stanu pierwotnego. Zatem przedmiotowe roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponieważ inwestorka nie uzyskała przed ich rozpoczęciem takiej decyzji, organy nadzoru budowlanego były zobligowane do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie na wniosek skarżącej kilkakrotnie zmieniał termin wykonania nałożonych na nią obowiązków, tj. przedłożenia wskazanych dokumentów, zatem strona miała realne możliwości wykonania tych obowiązków i mogła doprowadzić zrealizowane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Skoro więc pomimo wydania przez organ I instancji postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestorka w wyznaczonym terminie nie wykonał nałożonych na nią obowiązków, spełnione zostały przesłanki z art. 48 ust. 4 cytowanej ustawy, obligujące organ do orzeczenia rozbiórki. Ponadto Sąd podkreślił, że A.M. dopiero w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lubinie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyraził pogląd, że również powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę, przy czym dopiero w skardze oświadczył, że także był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Skoro zatem wcześniej w istocie nie było kwestionowane stanowisko organów nadzoru budowlanego, że inwestorem była jedynie A.M., to zgodzić się trzeba z Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, że w świetle art. 52 Prawa budowlanego organ I instancji prawidłowo skierował nakaz rozbiórki tylko do niej. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trudno uznać by naruszała ona prawo poprzez przyjęcie, że jedynym inwestorem była A.M., skoro okoliczność, że inwestorem był również jej mąż została podniesiona dopiero w skardze skierowanej do Sądu, a zatem już po podjęciu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.M. i A.M. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj.: art. 7, art. 8, art. 10, art. 67, art. 77 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia wskazanych wyżej przepisów prowadzącego w konsekwencji do błędnego ustalenia sprawcy samowoli budowlanej, a także niezapewnienia stronom możliwości udziału we wszystkich fazach postępowania. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 2-5, oraz art. 49 ustawy Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, iż przepis ten nie nakazuje każdorazowo w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek (w szczególności po uprzednim uchyleniu przez organ II instancji decyzji organu I instancji) do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz naruszenie art. 52 Prawa budowlanego polegającym na uznaniu, iż adresatem decyzji o rozbiórce obiektu może być jedynie inwestor mimo, iż znani są właściciele nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Skarżący zarzucili naruszenie wskazanych w tej skardze przepisów procesowych przez niewyjaśnienie kto był inwestorem prac budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania. Zarówno bowiem organy administracyjne prowadzące postępowanie jak i Sąd I instancji ustalili, że inwestorem była wyłącznie A.M., która też jest jedyną adresatką zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, podobnie jak prowadzące sprawę organy, iż jest w sprawie bezsporne, że samowoli budowlanej dopuściła się A.M. Ustalenie to kwestionuje skarga kasacyjna podnosząc, że inwestorami byli razem małżonkowie A. i A.M., do których należy też na zasadzie wspólności majątkowej działka nr [...] w Z. stanowiąca teren inwestycji. Należy uznać, że podniesione w tej skardze zarzuty niewyjaśnienia sprawy są uzasadnione. Kwestia, iż wyłączną inwestorką była A.M. nie była wcale – wbrew temu co ustalono w sprawie – wcale bezsporna, skoro już w treści odwołania skarżący podnieśli, że współinwestorem był również A.M. Zauważył to Sąd I instancji, stwierdzając jednocześnie, iż kwestia ta nie może być uwzględniona jako podniesiona przez strony zbyt późno. Skarżący trafnie podnieśli, iż w sprawie nie zostało wyjaśnione kto był inwestorem spornej rozbudowy, mimo że okoliczności sprawy mogły wskazywać, iż zakwestionowane roboty budowlane zrealizowali wspólnie małżonkowie M. i oni też winni być – zgodnie z art. 52 pr.bud. – adresatami decyzji. Wyjaśnienie, iż również A.M. powinien był być adresatem nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu wskazuje jednocześnie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 48 ust. 2-5 i art. 49 pr.bud. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) ustawodawca uzależnił nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 pr.bud. od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy i od wyniku tego postępowania. Chodzi bowiem o stworzenie inwestorom czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunków do legalizacji obiektu, co jest uprawnieniem tych osób, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustali, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, LexPolonica nr 2011943 i z 23 lutego 2011 r., II OSK 348/10, Lex nr 1071270), że zgodnie z art. 48 pr.bud. nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego polega, między innymi, na zobowiązaniu podmiotów wskazanych w art. 52 pr.bud. do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych art. 48 ust. 3 pr.bud. W rozpoznawanej sprawie tryb ten w stosunku do A.M. nie był zastosowany. Nie można bowiem uznać – przy założeniu, że jest on również inwestorem – za wystarczające doręczenie mu łącznie z pismem datowanym 18 czerwca 2010 r. odpisu postanowienia z dnia 12 sierpnia 2009 r., którego adresatką była wyłącznie A.M. i które nakładało wykonanie określonych obowiązków w terminie, który już minął. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie art. 48 ust. 2-5 i art. 49 pr.bud. przez zaniechanie dokonania wskazanych w tych przepisach czynności z udziałem A.M. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił żądanie ze skargi kasacyjnej i na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego zasądzając skarżącym ich zwrot w wysokości równej wpisowi od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia adwokata.