I SA/Sz 804/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi N. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR orzekł o odmowie przyznania N.N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok. W uzasadnieniu decyzji organ I Instancji wskazał, iż wystąpił błąd między obszarem deklarowanym a stwierdzonym do płatności, który wynosi 38,98 % obszaru wyznaczonego i mieści się w granicach pomiędzy 30 % a 50% . Powyższą decyzję wysłano na adres pełnomocnika strony S.T., a jej odbiór został potwierdzony w dniu 6 kwietnia 2006 r. Od powyższej decyzji pełnomocnik S.T. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając sprzeczność ustaleń w oparciu o które wydano rozstrzygnięcie z rzeczywistym stanem rzeczy oraz pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia zastrzeżeń. Pełnomocnik podniósł, że podczas kontroli terenowej przeprowadzonej w dniach 3-5 października 2005 r. stwierdzono 41,90 ha użytków rolnych, więc różnica między powierzchnią deklarowaną a wyznaczoną wynosi 7,26 %, natomiast w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wykazano, że obszar użytkowany rolniczo wynosi 35,35 ha a różnica wzrasta do 38,98 %. Wskazano również na wadliwy sposób doręczenia stronie protokołu z czynności kontrolnych, w szczególności sposobu zaadresowania przesyłki pocztowej, ze względu na wysłanie go bezpośrednio do N.N., z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu w dniach 23 października 2006 r. i 25 października 2006 r. w gospodarstwie producentki organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę na miejscu. O kontroli powiadomiono S.T. a osobą obecną podczas jej wykonywania był A.S. W dniu 18 stycznia 2007 r. organ skierował do S.T. zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o tym, iż zgodnie z art. 10 §1 Kpa strona może zapoznać się z materiałem dowodowym, wypowiedzieć się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ I instancji wskazał, że strona jak i jej pełnomocnik nie skorzystali z prawa do zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego przyznał producentce płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w kwocie [...] i odstąpił od jej uzasadnienia, uznając że wyczerpuje ona żądania strony w całości. Od powyższej decyzji S.T. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż nie uwzględniono żądania strony w całości, bowiem wniosek dotyczył 49,01 ha gruntu zaś płatność została przyznana do 48,01 ha. Pomiędzy tymi powierzchniami istnieje różnica 1,00 ha a spowodowana jest ona najprawdopodobniej błędem rachunkowym co przekłada się na kwotę płatności 5[...]. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania N.N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok oraz nałożył z tego tytułu sankcje. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja z dnia [...] została wydana w oparciu o ustalenia kontroli zawarte w protokole, który nie mógł być uznany za jeden z dowodów stanowiących podstawę do wydania decyzji o płatnościach za 2005 rok, bowiem ustalenia zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej w 2006 r. dotyczą stanu agrotechnicznego gruntów na dzień wykonania kontroli czyli 23 października 2006r. i 25 października 2006r., a więc dotyczą sezonu wegetacyjnego i weryfikują kryteria kwalifikowalności gruntów dla 2006 r. Kontrola po upływie roku od poprzedniej kontroli nie była kontrolą odtworzeniową za 2005 r. bowiem niemożliwe jest po upływie roku dokonanie ustaleń na gruncie identycznych z poprzednimi, istniejącymi w 2005 r., dlatego kontrola ta nie była w stanie zweryfikować kryteriów kwalifikowalności gruntów do płatności za 2005 r. Jednak materiał fotograficzny sporządzony podczas kontroli w 2006 r. weryfikujący kwalifikowalność gruntów do płatności za 2006 r. zdaniem organu odwoławczego, stanowi niezbity dowód, iż w 2005 r. grunty na działkach ewidencyjnych 245, 246, 433 i 129/7 nie kwalifikowały się do płatności. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotową decyzję wydaje w oparciu o art. 139 kpa. Wyrokiem z dnia 7 maja 2009 roku sygn. akt I SA/Sz 473/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na skutek skargi N.N. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Sąd uznał, że "Nie sposób dostrzec zatem, że brak jest bezspornego stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby na wskazanie, że spełniona jest przesłanka z art. 139 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Przedstawiona natomiast przez organ argumentacja uzasadniająca podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprowadzająca się do zakwestionowania ustaleń faktycznych i orzeczenie na niekorzyść strony nie może zostać uznana za spełniającą wymogi uzasadnienia w przypadku odstąpienia od orzekania na niekorzyść strony. Powyższe działanie organu stoi w sprzeczności z zasadami prawa i stanowi jego naruszenie. W związku z powyższym należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 139 kpa orzekając merytorycznie na niekorzyść skarżącej. Organ rozpoznając odwołanie strony i dochodząc do wniosku, że zaskarżona decyzja nie może się ostać winien uchylić ją i przekazać do ponownego rozpoznania." Decyzją z dnia [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania uznając, że wymagane jest ustalenie stanu faktycznego stosownie do roku wobec którego strona wystąpiła o płatności tj. roku 2005. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła N.N. za pośrednictwem swojego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 kpa w rezultacie błędnego przyjęcia przez organ pozwany, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części pomimo, iż istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy in merita i wydania decyzji reformatoryjnej, 2. naruszenie art. 136 kpa, poprzez zaniechanie przez organ pozwany podjęcia działań zmierzających do ewentualnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz brak wykazania, iż uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, 3. naruszenie art. 12 § 1 kpa, poprzez naruszenie przez organ pozwany naczelnej zasady szybkości prowadzącej do niezwłocznego i wnikliwego załatwienia przedmiotowej sprawy, w efekcie skutkując przewlekłością przedmiotowego postępowania,wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., ) dalej p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu pozwanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 11 stycznia 2010 roku zawierającym polemikę ze stanowiskiem organu zawartą w odpowiedzi na skargę, strona podtrzymała swoje stanowisko co do naruszenia przepisów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak w rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p,.p.s.a.). Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i w konsekwencji wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Sformułowana w tym artykule zasada, w myśl, której ocena prawna i w konsekwencji wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ oznacza, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą oni związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostaną one uchylone w prawem określonym trybie i oczywiście o ile nie uległy zmianie stan prawny czy faktyczny sprawy. Tak rozumiejąc swoja rolę i mając na uwadze, że sprawa odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 maja 2004r. sygn. akt I SA/Sz - 473/08, uchylił decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia poddanego obecnie kontroli Sądu, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka istnieje wówczas, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto, naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie co do płatności na 2005 rok według stanu stwierdzonego w trakcie kontroli z dnia 23 i 25 października 2006 roku i odstąpił od uzasadnienia swego rozstrzygnięcia przyjmując, że decyzja uwzględnia w całości żądania strony. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego na rok, którego dotyczy płatność bezpośrednia tj. na 2005 rok a ponadto, jeśli zważy się, że postępowanie organu pierwszej instancji zakończone pierwszą w sprawie decyzją z dnia 27 marca 2006 roku zawierało szereg uchybień mających wpływ na wynik sprawy a decyzja ta została uchylona. Już to dawało podstawę do uchylenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi i twierdzenia, że organ odwoławczy winien był orzec we własnym zakresie o uchyleniu zaskarżonej decyzji, w świetle tego, co powiedziano, Sąd stwierdza, że nie może się z tymi zarzutami zgodzić. W sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, w praktyce w takiej sytuacji można postawić jako skuteczny wyłącznie zarzut co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca nie wykazała, by przepis ten został naruszony przez organ odwoławczy. Nie można natomiast skutecznie stawiać zarzutów naruszenia prawa odnosząc się do meritum sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy, właśnie dlatego, że do naruszeń, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., doszło, decyzję pierwszej instancji uchylił. Sąd zaś także nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wskazane przez organ odwoławczy naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do roku 2005. Należy w tym miejscu zauważyć, że również skarżąca stawia organom orzekającym w sprawie zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. jakkolwiek co do szybkości postępowania, to zauważając jednocześnie wagę wnikliwości postępowania. W świetle tego, co stwierdzono powyżej, zarzut ten jest zasadny w odniesieniu do działania organu pierwszej instancji, co m.in. legło u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast skutecznie stawiać takiego zarzutu organowi odwoławczemu w sytuacji, gdy właśnie dlatego, że do takich naruszeń doszło, organ ten decyzję pierwszej instancji uchylił, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie można zasadzie szybkości postępowania przeciwstawiać zasadę wnikliwości i poprzez zasadę szybkości sanować naruszeń prawa, które prowadzą do naruszenia dwuinstancyjności postępowania. W świetle powyższych ustaleń oraz mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 roku sygn. akt I SA/Sz 473/08 należy stwierdzić, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organy muszą najpierw ponownie rozpatrzyć niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki do przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich. Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi na niezasadne i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.