II SA/Rz 75/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania B. C. utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych z dnia [...] października 2010r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. C. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.ś.r. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku B. C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J. C. (mężem), Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, działając z upoważnienia Burmistrza [...], decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że na B. C., jako żonie J. C. nie spoczywa obowiązek alimentacyjny, małżonek bowiem nie jest wymieniony jako zobowiązany do alimentacji w przepisach art. 128 i art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W złożonym odwołaniu B. C. wskazała, że jej mąż jest inwalidą I grupy, niezdolny do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki i pielęgnacji. Ma ataki padaczki, wymaga 24-godzinnej opieki, a ona jest jedyną osobą, która może mu ją zapewnić. Ze względu na stan zdrowia męża nie może ubiegać się o pracę, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Źródłem utrzymania jest renta chorobowa męża i zasiłki rodzinne na dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało na treść art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.ś.r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy wynika, że w skład rodziny B. C. wchodzą mąż J. C. oraz dzieci T. i D. C. Z treści złożonego oświadczenia przez wnioskodawczynię i jej męża z dnia 17 września 2010r. wynika, że pozostają oni w związku małżeńskim. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. do przyznania wnioskowanego świadczenia tj. pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki. Literalne brzmienie ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do odmiennej jego interpretacji, nie posiadają też kompetencji do ewentualnego orzekania o jego zgodności z Konstytucją. Nawet gdyby przepis prawa budził wątpliwości organu co do jego zgodności z ustawą zasadniczą, to jest on związany treścią obowiązujących przepisów prawa, a takim przepisem jest art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., który wprost i w sposób niebudzący wątpliwości, literalnie zakazuje przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W świetle literalnego brzmienia ww. przepisu, nie wywołuje skutków prawnych w niniejszej sprawie okoliczność, że J. C. legitymuje się orzeczeniem lekarskim z dnia 15 lipca 2009 r. o całkowitej niezdolności do pracy do dnia 31 lipca 2012r. i niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2012r. Dodatkowo SKO wskazało, że organ I instancji błędnie uznał, że w toku trwania małżeństwa, na małżonkach nie spoczywa względem siebie obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten wynika wprost z art. 27 krio. Okoliczność ta nie mogła jednak wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. C. i nie wskazując kierunku jej weryfikacji zarzuciła, że jest ona dla niej krzywdząca. Podkreśliła, że mąż wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji, a ona jest jedyną osobą, która może mu ją zapewnić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podtrzymało swoje stanowisko co do konieczności zastosowania wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji winny stosować przepisy prawne obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Wskazano, że "słuszny interes strony" nie może stanowić podstawy do przyznania stronie uprawnienia, którego przepis nie przewiduje, nie może prowadzić do obchodzenia prawa. Powołując się na wyrok NSA z 18.02.2003 r., sygn. akt IV SA 1360/2001 Kolegium podniosło, że art. 6 i art. 7 k.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (tu decyzja). Sąd administracyjny rozważa zatem kwestię, czy decyzja organu administracji publicznej mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn, które Sąd – nie będąc związany z jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trzeba wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. P.27/2007/OTK ZU 2008/6A poz.107/ uznał, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ... w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Trybunał zwrócił też uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej, ale i zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca B. C. wnioskiem z dnia 17 września 2010 r. domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem J. C. Organy orzekające w sprawie negatywne dla niej rozstrzygnięcie wywiodły z regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalne brzmienie tego przepisu, które zastosowały te organy, może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie dla osoby, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. Jednakże takie rozumienie powyższego przepisu niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. W ocenie Sądu, taka interpretacja tego przepisu, w szczególności w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. cyt. wyżej obszernie, nie zasługuje na akceptację. Trzeba w tym, miejscu również przypomnieć prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż przy wykładni przepisu, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, co nie oznacza, że granica wykładni językowej jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27.02.2008 r., I OSK 194/2007). Mając zatem na uwadze powyższe zasady wykładni prawa Sąd stwierdza, że fakt, iż skarżąca wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim (ze skarżącą). Odmowa przyznania tego świadczenia uzasadniona kwestionowana normą (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), poprzez sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki musi być odczytana jako regulacja krzywdząca i nieusprawiedliwiona. Sąd zastosował więc interpretację powyższej normy ustawowej, która zapewnia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Miał więc przy tym na uwadze zasady konstytucyjne równości wobec prawa (art. 32), ochrony rodziny (art. 18) oraz zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej (art. 71). Ponadto według art. 6 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do prac oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przed członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, niewątpliwie jest realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym. Nadmienić wypada, że postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. P38/09/OTK-A2010/5/53/ Trybunał Konstytucyjny rozpoznając pytanie prawne WSA w Bydgoszczy na temat zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z przepisami Konstytucji RP w stanie gdy obydwoje małżonkowie legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności umorzył postępowanie, uznając niedopuszczalność wyrokowania. Lektura uzasadnienia tego postanowienia wskazuje, iż TK sugeruje, aby wykładając treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stosować wykładnię celowościową i systemową, przed wykładnią językową, co sprzyjać będzie "prokonstytucyjnemu rozumieniu zawartej w nim normy." Reasumując, przedstawioną przez organy orzekającą w sprawie interpretację przepisów prawa materialnego Sąd uznał za błędną, co prowadzi do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie prowadzić to musiało do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały na uwadze zaprezentowaną przez Sąd wykładnię wspomnianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.