III SA/Wr 887/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Małgorzata Malinowska – Grakowicz, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 2, § 3 i § 5 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych I. stwierdza nieważność § 2, § 3 i § 5 zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych, powołując w podstawie prawnej tego aktu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 7 prawa przewozowego. Wojewoda D. zaskarżył – w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – przepisy § 2, § 3 i § 5 tej uchwały, zarzucając, iż zostały one przyjęte przez organ samorządowy z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 7 prawa przewozowego w związku z art. 7, art. 22 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nadzoru wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów. W odpowiedzi strona przeciwna uznała skargę za zasadną w całości, nie podejmując jednak żadnych czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu wadliwych zapisów zawartych we wspomniane uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także skargi organów nadzoru na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być – w zakwestionowanych fragmentach – utrzymana w obrocie prawnym, jako wydana w tym zakresie z rażącym naruszeniem wielu przepisów. Przepis art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (jednolity tekst – Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) upoważnia radę gminy do wprowadzenia obowiązku "stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek". Z tak ogólnie sformułowanej normy kompetencyjnej nie wynika jednak absolutnie ani uprawnienie do formułowania jakichkolwiek zakazów pod adresem przewoźników, których dotyczy przywołany przepis, ani też uprawnienie do stosowania sankcji za naruszenie przyjętych w uchwale rozwiązań. Tymczasem przepisy zakwestionowane przez Wojewodę mają następujące brzmienie: "§ 2 Zabrania się umieszczania na przednich lewych i prawych drzwiach taksówki innych oznaczeń, niż określonych w niniejszej uchwale, za wyjątkiem logo zrzeszenia lub stowarzyszenia taksówkarzy."; "§ 3 Zabrania się umieszczania na taksówce numerów i odznaczeń, które mogą wprowadzić w błąd co do firmy, nazwy, godła, skrótu literowego lub innego charakterystycznego symbolu wcześniej używanego zgodnie z prawem do oznaczenia innego przedsiębiorcy."; "§ 5 Naruszenie przepisów, o których mowa w § 1, 2, 3 i 4 – stanowi wykroczenie określone w Kodeksie wykroczeń i stanowić może podstawę do cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką." We wszystkich cytowanych przepisach trafnie upatruje organ nadzoru naruszenia zasad wynikających z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Wszystkie organy władzy publicznej (także zatem organ stanowiący gminy) mogą wszak działać wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. Dodatkowo trzeba zważyć, iż tworząc – jak w rozpoznawanej sprawie – akty prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego (i terenowe organy administracji rządowej) muszą mieć na uwadze ramy zakreślone w przepisach ustawowych stanowiących normatywną podstawę do ustanawiania aktów, o których mowa. Zgodzić się też wypada z argumentacją Wojewody, iż przepisy § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały zostały wydane z ewidentnym naruszeniem art. 22 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenie działalności gospodarczej dopuszczalne jest wyłącznie w drodze ustawy i jedynie ze względu na ważny interes publiczny. Tymczasem art. 15 ust. 7 prawa przewozowego nie stanowi wystarczającej podstawy do wprowadzenia przez radę którejkolwiek gminy ograniczeń nałożonych w istocie w obu ostatnio wymienionych przepisach uchwały. Słusznie zwrócono uwagę w skardze, że w § 3 uchwały Rada Gminy w O. wprowadziła regulację funkcjonującą już w akcie rangi ustawowej – mianowicie w art. 433 kodeksu cywilnego. Natomiast ochrona znaku graficznego doznaje ochrony w przepisach ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (jednolity tekst – Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.). "Dublowanie" w uchwałach organów samorządowych materii ustawowej uznane zostało w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszające prawo. Skład orzekający podziela również w całej rozciągłości zarzut niedopuszczalnego uzupełnienia w § 5 normatywnych podstaw cofnięcia licencji, skoro problematyka ta została uregulowana w art. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst – Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). W pełni uzasadniony jest wreszcie argument skargi tyczący braku normatywnych podstaw do kwalifikowania (w § 5 uchwały) naruszeń powinności nałożonych w zaskarżonej uchwale jako wykroczeń. To z kolei wyłączna domena kodeksu wykroczeń. Zważywszy wagę wszystkich przedstawionych naruszeń, prowadzących do ewidentnej sprzeczności z normami rangi konstytucyjnej i ustawowej, Sąd nie miał wątpliwości, że wytknięte w skardze uchybienia są istotne. To z kolei obligowało do stwierdzenia nieważności wszystkich przepisów wymienionych w skardze, zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie pomieszczone w punkcie II znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.