VI SA/Wa 233/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.W. w zakresie kary pieniężnej w wysokości 11.000 zł, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 3 i 4, art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1-3 oraz art. 92 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), § 3 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U Nr 86, poz. 721), lp. 1.1 i 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne. W dniu [...] marca 2010 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości N., stacja paliw Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli samochód ciężarowy marki [...] nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował Z. S. W dniu kontroli wykonywany był przewóz rzeczy – ryb na trasie H. – D. Kierowca okazał wypis nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wystawiony na skarżącą, natomiast nie okazał wykresówek ani żadnego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r., ponadto kierowca okazał do kontroli niewypełniony odcinek kontrolny dobowej karty drogowej, na szybie pojazdu brak było przyklejonej ważnej na dzień kontroli karty opłaty drogowej. Kontrolę udokumentowano protokołem kontroli nr [...], który kierowca podpisał bez zastrzeżeń. Przesłuchano kierowcę w charakterze świadka, wykonano kserokopie okazanych dokumentów oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. W., dalej zwana skarżącą, została zawiadomiona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wezwano ją m. in. do przedstawienia umowy, na podstawie której Z. S. wykonuje przewozy dla skarżącej oraz złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie stwierdzonych naruszeń. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. wskazała, że kierowca posiadał w samochodzie zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu powyżej 3,5 t, którego nie okazał gdyż kontrolowany przewóz był jazdą próbną, z tej samej przyczyny nie okazał wydruków z urządzenia rejestrującego czas pracy. Podniosła, iż samochód znalazł się na trasie bez jej wiedzy, brak opłaty drogowej strona tłumaczyła niewiedzą kierowcy, który myślał, że ważność karty liczona jest od chwili jej zakupu. Do pisma dołączyła umowę zlecenia na kierowanie przez kierowcę pojazdu zawartą z kierowcą. W toku postępowania administracyjnego uzyskano ze Starostwa Powiatowego w S. (pismo z dnia [...] marca 2010 r.), informację, że skarżąca posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr [...], do którego został zgłoszony m. in. kontrolowany pojazd oraz informację, iż skarżąca nie wnosiła o wydanie licencji na krajowy drogowy przewóz rzeczy. Z Biura Obsługi Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury uzyskano informację (pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r.), iż skarżąca nie posiada licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. organ I instancji zawiadomił stronę o stwierdzeniu dwóch dodatkowych naruszeń: wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżąca wskazała, że stwierdzone podczas kontroli ryby należały do jej firmy i zostały kupione od firmy "J.", do pisma załączyła fakturę VAT. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. W. karę pieniężną w kwocie 12.000 zł, na którą składały się kary: - 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, - 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd do drogach krajowych, - 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, - 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Od powyższej decyzji, w części ukarania jej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd do drogach krajowych oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, odwołała się skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji w tym zakresie. Podniosła, iż zakupiona karta opłaty była ważna a powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, w § 3 pkt 1 stanowi, iż nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty tylko odcinek kontrolny nieprzedziurkowany lub winieta nieprzedziurkowana a taka sytuacja nie występowała, okazana karta opłaty była przedziurkowana. Nie zgadzała się z uznaniem przewozu za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji podkreślając, iż posiada zaświadczenie na potrzeby własne. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie, tj. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 11.000 zł. Organ odwoławczy wskazał - powołując się na definicję niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne, zawartej w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, iż jednym z warunków pozwalających na uznanie go za taki przewóz jest to, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Kontrolowany kierowca nie był pracownikiem skarżącej, ze skarżącą łączyła go umowa cywilno-prawna – umowa zlecenia. Bez znaczenia jest, czy przewóz wykonywany z naruszeniem art. 4 pkt 4 ww. ustawy ma charakter zarobkowy, czy też nie. Organ uznał za bezzasadny zarzut strony o nieustaleniu charakteru przewozu, wskazał, iż w chwili kontroli drogowej trudno jest ocenić charakter przewozu, ustalony został w toku postępowania administracyjnego. Stwierdził, że dokonując przewozu ryb skarżąca wykonywała transport drogowy, co oznacza, że miała obowiązek posiadania licencji na jego wykonywanie. Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie posiada takiego dokumentu. Odnosząc się do drugiego kwestionowanego naruszenia, organ wskazał, iż według art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty, która składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej oraz odcinka kontrolnego. Stosownie do § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia, dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby. Podczas kontroli kierowca nie okazał żadnego z elementów karty opłaty za przejazd po drogach krajowych ważnej na dzień [...] marca 2010 r., okazał jedynie niewypełniony odcinek kontrolny dobowej karty opłaty przedziurkowany na dzień [...] lutego 2010 r. oraz przedziurkowaną winietę samoprzylepną tej samej karty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. W., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia prawa materialnego – ustawy o transporcie drogowym: - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 poprzez uznanie, że wykonywanie transportu drogowego, nie stanowiącego działalności gospodarczej wymaga uzyskania licencji, - art. 4 pkt 3a, poprzez uznanie, że jednorazowy przewóz drogowy miał charakter zarobkowy, - art. 4 pkt 17 poprzez uznanie, że skarżąca zajmująca się przetwórstwem ryb a nie podejmowaniem i wykonywaniem działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego winna posiadać licencję, - art. 87 ust. 1 poprzez uznanie, że wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne wymaga posiadania licencji, - art. 42 ust. 2 pkt 1 poprzez przyjęcie, że dobowa karta opłaty drogowej jest ważna wyłącznie w dniu, w którym została przedziurkowana a nie przez okres 24 godzin od jej przedziurkowania, oraz naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że jednorazowy przewóz drogowy wykonywany przez skarżącą miał charakter zarobkowy. Zarzucała ponadto naruszenie przepisów postępowania wskazując: - art. 8 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu przy dokonywaniu interpretacji przepisów stanowiących o obowiązku licencjonowania wszystkich przewozów nie spełniających kryterium z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy przy jednoczesnej zmianie kwalifikacji prawnej przewozu, uznając, iż było to wykonywanie transportu drogowego a nie przewóz na potrzeby własne, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo, że rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru przewozu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Wbrew twierdzeniom strony, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy i właściwie dokonał subsumcji ustalonego stanu pod powołane w decyzji normy prawne. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż kontrolowany przewóz drogowy, będący przejazdem drogowym wykonywanym pomocniczo przez skarżącą (przedsiębiorcę) w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków niezarobkowego przewozu drogowego jest wykonywaniem transportu drogowego. Jednocześnie kontrolowany przewóz nie mógł być uznany za przewóz spełniający warunki przewozu na potrzeby własne o jakim mowa w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125,, poz. 874 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. Kontrolowany przejazd drogowy nie spełniał wszystkich wymienionych warunków, gdyż samochód używany do przewozu był prowadzony przez kierowcę, który nie był pracownikiem skarżącej. Ustawa o transporcie drogowym nie definiuje na swój użytek pojęcia pracownika. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż "kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie." Skoro więc ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym posłużył się pojęciem "pracownik", ale go nie zdefiniował, to zasadne jest odwołanie się do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w art. 2 Kodeksu pracy. Brak podstaw do tworzenia w drodze wykładni odrębnej, szerszej definicji tego pojęcia, skoro ustawodawca, tworząc cały słowniczek pojęć użytych w ustawie o transporcie drogowym, nie zdefiniował pojęcia pracownika. W myśl powołanego przepisu Kodeksu pracy pracownikami są osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Jak wynika z przedłożonej przez skarżącą umową zlecenia nr [...] kierowca wykonywał na rzecz skarżącej czynności kierowania samochodem. W tym stanie rzeczy, oceniając kontrolowany przejazd, organ prawidłowo przyjął, że kierujący pojazdem kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy, zatem przejazd nie spełniał przesłanki przewozu na potrzeby własne wymienionej w art. 4 pkt 4, lit. a ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 4 pkt 3 powyższej ustawy stanowi z kolei, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ww. ustawy – podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Skoro wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu ustawy, to w związku z treścią powołanego wyżej art. 4 pkt 3 lit. a ww. ustawy, był transportem drogowym, zatem przewóz ten wymagał licencji. W związku z tym organy trafnie uznały, że przejazd drogowy wykonywany w dniu [...] marca 2010 r. nie miał charakteru przewozu na potrzeby własne. W zaistniałym stanie faktycznym organy administracji obu instancji prawidłowo więc ustaliły, iż kontrolowany przewóz był przejazdem drogowym wykonywanym przez skarżącą pomocniczo w stosunku do jej podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a więc powinna posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego i w związku z tym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na podstawie załącznika lp. 1.1 do tej ustawy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo też postąpił nakładając na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, uiszcza opłatę roczną, miesięczną, siedmiodniową albo dobową (ust. 3a). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. określa rodzaj oraz stawki opłaty, tryb wnoszenia i sposób rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od podmiotu oraz wzory dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Zgodnie z § 3a rozporządzenia karta opłaty dobowej nabyta dla pojazdu lub zespołu pojazdów innych niż autobusy jest ważna na okres, na jaki została wydana, niezależnie od liczby osi oraz emisji spalin tych pojazdów. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, zwanej dalej "jednostką". Pracownik jednostki, dokonując sprzedaży karty opłaty drogowej, wpisuje na rewersie odcinka kontrolnego datę zakupu i składa podpis oraz przedziurkowuje winietę i odcinek kontrolny zgodnie ze wskazaniem podmiotu wykonującego przewóz drogowy, z wyjątkiem karty opłaty dobowej, którą przedziurkować może także podmiot wykonujący przewóz (ust. 2). Ust. 3 karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej, zwanej dalej "winietą", umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Ust. 4 dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 3 pkt 1. W załączniku nr 27 do ww. rozporządzenia w pkt 7 wskazano, iż zaznaczenie czasu przejazdu po drogach krajowych następuje poprzez przedziurkowanie określonych pól w następujący sposób: dobowa karta opłaty ważna jest wyłącznie w dniu określonym przez przedziurkowanie. W przedmiotowej sprawie kierowca okazał dobową kartę opłaty przedziurkowaną na dzień [...] lutego 2010 r. podczas gdy kontrola miała miejsce w dniu [...] marca 2010 r. Nie mogła więc stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd w dniu kontroli. Niewiedza kierowcy w zakresie ważności karty dobowej nie jest żadną okolicznością wyłączającą odpowiedzialność z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skoro, w myśl powyższego, okazana karta nie dotyczyła kontrolowanego przewozu, prawidłowo ustalono w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy, że skarżąca w dniu [...] marca 2010 r. wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Należy podkreślić, iż kary pieniężne w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter, nałożenie kary nie jest uzależnione od powtarzalności dokonywania przewozów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.