II OSK 1722/11

Dnia 22 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/11 w sprawie ze skargi P.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 179/11 oddalił skargę P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na wniosek inwestora W. D. Wójt Gminy M. sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w O. w gminie M. i przesłał go Staroście P. w celu uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. uzgodnił, w zakresie ochrony gruntów rolnych, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie będący inwestorem P. C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziło niedopuszczalność powyższego zażalenia, wskazując, że przepisem art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106 poz. 675), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu telekomunikacji", wprowadzono zmianę w art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", obowiązującą od dnia 17 lipca 2010 r. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 53 ust. 5 u. p. z. p. zażalenie na postanowienia organów wydane w trybie art. 53 ust. 4 u. p. z. p. przysługuje wyłącznie inwestorowi. Organ wskazał, że art. 53 ust. 5 u. p. z. p. ma zastosowanie do postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u. p. z. p. Ponadto zaznaczono, że zgodnie z art. 80 ustawy o wspieraniu telekomunikacji do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu telekomunikacji, stąd nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł P. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, wskazując, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u. p. z. p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u. p. z. p. (tzn. decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego) wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wypisu z rejestru gruntów dla działki będącej przedmiotem inwestycji wynika, że jest ona działką rolną. Organem właściwym do uzgodnienia jest starosta (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. , Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stosownie do art. 53 ust. 5 u. p. z. p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u. p. z. p., dokonuje się w trybie art. 106 k. p. a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Sąd zwrócił uwagę, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy art. 53 ust. 5 u. p. z. p. - przyznający uprawnienie wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe tylko inwestorowi - znajduje zastosowanie wyłącznie do uzgodnień w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a taką przedmiotowa inwestycja nie jest, czy też znajduje zastosowanie również do uzgodnień w sprawach o ustalenie lokalizacji decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podzielił podgląd organu odwoławczego, że zachodzi druga z wymienionych wyżej sytuacji i zaznaczył, że art. 53 ust. 5 u. p. z. p. jest przepisem szczególnym wobec art. 106 § 5 k. p. a. Z dniem 17 lipca 2010 r. (tj. z dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu telekomunikacji) wniesienie zażaleń od postanowień uzgodnieniowych wydanych na podstawie art. 53 ust. 4 u. p. z. p. stało się z woli ustawodawcy wyłączone. Uprawnienia stron do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego nie doznają uszczerbku, gdyż wydane postanowienie uzgodnieniowe będzie mogło być kwestionowane w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył P. C., który wskazując na podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie : art.151 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie zamiast art.145 § 1 pkt 1 lit c lub pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.106 § 5 k.p.a., art.53 ust.5 i art.64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) wskutek błędnej wykładni i nienależytego zastosowania tych przepisów oraz art.45 ust. 1 Konstytucji RP i art.6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka wskutek niezasadnego pozbawienia skarżącego zwykłego środka zaskarżenia aktu administracyjnego i tym samym prawa do sądu. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla oceny dokonanej przez Sąd wykładni art.53 ust.5 i art.64 ust. 1 u.p.z.p. niezbędne było przeprowadzenie analizy znaczeniowej tych norm i udzielenie odpowiedzi na pytanie, co oznacza odpowiednie stosowanie przepisu art.53 ust.5 do decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie wprost tej normy, tylko nakazuje ją stosować odpowiednio, co oznacza, że ze stosownymi różnicami wynikającymi z odrębności obu postępowań. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny takiej analizy nie przeprowadził i utożsamił odesłanie do przepisu mającego zastosowanie wprost, z przepisem który może być stosowany jedynie odpowiednio. Tymczasem odpowiednie stosowanie, w zwykłym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, szczególnych rozwiązań wprowadzonych dla postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących wyjątek od reguły zawartej w art.106 § 5 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwiania ze względu na niedopuszczalność interpretacji rozszerzającej w odniesieniu do przepisów stanowiących wyjątki od reguł postępowania. Według autora skargi kasacyjnej nie do zaakceptowania jest pogląd, że zwykła inwestycja mieszkaniowa osoby fizycznej, dotycząca budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to inwestycja o cechach pozwalających na odpowiednie stosowanie przy ustaleniu warunków jej zabudowy, norm odnoszących się do inwestycji celu publicznego. Nie jest też trafny, w ocenie skarżącego, wywód Sądu I instancji wskazujący na "rzekomą" modyfikację procedury mającą odnosić się także do postępowania w sprawie warunków zabudowy, a polegającą na możliwości kwestionowania postanowień uzgodnieniowych w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej wywodzono, że przez akceptację Sądu dla pozbawienia skarżącego możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia Starosty P. z dnia [...] września 2010 r., doszło do naruszenia uprawnień strony do poddania kontroli postanowienia uzgodnieniowego oraz art.2 i art.45 ust. 1 Konstytucji RP a także art.6 ust.1 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.53 ust.5 i art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej, jako: " u.p.z.p.", jest nieuzasadniony. W świetle art.53 ust.5 wskazanej ustawy w brzmieniu nadanym przez art.70 pkt 6 lit.b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art.106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zmiana treści art.53 ust.5 u.p.z.p. polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżenia postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do momentu wejścia w życie powyższej nowelizacji uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 u.p.z.p., dokonywano w trybie art.106 k.p.a., zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe przysługiwało na podstawie art.106 § 5 k.p.a. Regulacja wprowadzona od 17 lipca 2010 r. jest regulacją szczególną względem art.106 § 5 k.p.a. i nie budzi wątpliwości, że w świetle nowego brzmienia art.53 ust.5 u.p.z.p. na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Skarżący kasacyjne prezentuje stanowisko, że nowa regulacja nie dotyczy postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, mimo brzmienia art.64 ust.1 u.p.z.p. W świetle tej normy prawnej : " Przepisy art.51 ust.3, art.52, art.53 ust.3-5a, art.54, art.55 i art.56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy". Autor skargi kasacyjnej wywodził, na poparcie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że odpowiednie stosowanie nie oznacza zastosowania przepisu wprost a ponadto wskazywał na odmienność inwestycji osoby fizycznej od inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu zacząć należy od wskazania, że w świetle rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. Nr 100, poz. 908) posłużenie się odesłaniem w akcie normatywnym następuje, gdy zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu i zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Jeśli odesłanie stosuje się tylko ze względu na potrzebę osiągnięcia skrótowości tekstu, to w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne do których się odsyła. Stosując w art.64 ust.1 u.p.z.p. odesłanie do art.53 ust.5 tej ustawy ustawodawca użył terminu "stosuje się odpowiednio". Termin ten należy rozumieć w ten sposób, że art.53 ust.5 stosowany wprost dotyczy wyłącznie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś stosowany odpowiednio dotyczy również decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że odpowiednie stosowanie przepisu nie może przesądzać o automatycznym zastosowaniu regulacji, których dotyczy odesłanie. Jak wskazuje się w literaturze: " Regulację prawną należy dostosować przez właściwą interpretację do regulacji głównej. Przez regulację główną rozumie się te przepisy, które wprost dotyczą decyzji o warunkach zabudowy. Przepis stosowany odpowiednio nie może być sprzeczny z przepisem głównym. Regulacja stosowana odpowiednio powinna być spójna z regulacją główną i trzeba ją interpretować w duchu regulacji głównej" ( por. prof. Zygmunt Niewiadomski. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz.Wyd.CH Beck. Warszawa 2011, str.541). Skoro do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art.53 ust.4 u.p.z.p., to brak uzasadnienia do odmiennej interpretacji przepisu art.53 ust.5 wskazanej ustawy dotyczącego zaskarżalności postępowań uzgodnieniowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do przyjęcia jest taka wykładnia art.64 ust.1 w zw. z art.53 ust.5 u.p.z.p., która dopuszczałaby inne, poza inwestorem, podmioty do złożenia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że przed nowelizacją wprowadzoną z dniem 17 lipca 2010 r. do decyzji o warunkach zabudowy stosowane były wymienione w art.64 ust.1 u.p.z.p. regulacje dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a brzmienie wskazanego przepisu w wyniku tej nowelizacji nie uległo żadnej zmianie. Należy zatem przyjąć, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację do wniesienia środków zaskarżenia przyznał wyłącznie inwestorowi. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię zaskarżonych skargą kasacyjną przepisów art.64 ust.1 w zw. z art.53 ust.5 u.p.z.p. Nie doszło również do naruszenia art.106 § 5 k.p.a, gdyż przepis ten nie był stosowany w sprawie wobec tego, że art.53 ust.5 u.p.z.p. jest normą szczególną wobec art.106 § 5 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż skarżący nie został pozbawiony prawa wniesienia odwołania od decyzji głównej ustalającej warunki zabudowy, w którym będzie mógł kwestionować postanowienie uzgodnieniowe, zgodnie z art.142 k.p.a. Ustawodawca nie odebrał prawa kwestionowania postanowień uzgodnieniowych, lecz zmodyfikował procedurę takiego kwestionowania przez wykluczenie ( poza inwestorem) prowadzenia postępowania zażaleniowego i odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego wobec postanowień uzgodnieniowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. z 2012 r., poz.270 ) orzekł, jak w wyroku.