VII SA/Wa 2458/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Wnioskiem z dnia [...].08.2010r. Z. R. zwrócił się o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2006r. o wymierzeniu kary w wysokości 50000 zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu wniosku postanowieniem z dnia [...].09.2010r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2006r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...].09.2006r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...].09.2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymierzył Z. R. karę w wysokości 50 000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] WINB z dnia [...].10.2006r. Postanowienie WINB z dnia [...].10.2006r., było przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w wyniku której sąd ten prawomocnym wyrokiem z dnia 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Lu 1005/06 oddalił skargę Z. R. na powyższe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.12.2009r., sygn. akt II OSK 1022/09, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Lublinie z dnia 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Lu 1005/06. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę jak również treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.12.2009r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia [...].10.2006r., Organ wskazał dodatkowo, iż zgodnie z powyższą uchwałą NSA żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie — z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu — przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Dodatkowo organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach. WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Lu 1005/06, oddalającego skargę Z. R. na postanowienie WINB z dnia [...].10.2006r., wskazał m.in., iż skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego. Ponadto WSA w Lublinie uznał, że obiekt objęty rozstrzygnięciem WINB z dnia [...].10.2006, należy do XVIII kategorii obiektów budowlanych, w związku z czym zarzut, że budynek masarni należy do II kategorii — jako służący gospodarce rolnej -jest bezzasadny. GINB wskazał także, iż zgodnie art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji (postanowienia) z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. W związku z powyższym, a w szczególności z uwagi na wydany uprzednio prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Lu 1005/06, organ odmówił na podstawie art. 157 § 3 Kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia [...].10.2006r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, iż w związku z dokonanymi powyżej ustaleniami pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Z. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że jego zdaniem GINB naruszył art. 170 P.p.s.a. poprzez uznanie, że prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.02.2007r. uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Skarżący wskazał, powołując się na uchwałę NSA z dnia 7.12.2009r. iż oddalenie skargi zamyka organowi drogę do wszczęcia postępowania nieważnościowego tylko w takim wypadku, w jakim przyczyny wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Analiza treści uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 lutego 2007r. pozwala bezsprzecznie stwierdzić, że Sąd nie badał prawidłowości kwalifikacji budynku masarni jako należącego do XVIII kategorii obiektów budowlanych, zgodności z prawem zastosowanych współczynników kategorii obiektu i wielkości obiektu oraz braku podstawy prawnej do nałożenia kary w ogóle a tym bardziej w wysokości za samowolę użytkową w odniesieniu do całego obiektu. Sąd nie rozpatrzył zatem podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonych przez skarżącego postanowień. Skarżący wskazał, że bezpodstawnie i niezgodnie z art. 55 pkt. 1 Prawa budowlanego budynek masarni został zakwalifikowany do XVIII kategorii obiektów budowlanych. Masarnia usytuowana jest na gruncie rolnym z przeznaczeniem pod zabudowę niewielkich przetwórni produktów rolnych. Obiekt wybudowany przez skarżącego to budynek produkcyjny służący gospodarce rolnej zatem należy go zakwalifikować jako obiekt budowlany kategorii II, nie jest on bowiem budynkiem przemysłowym zakwalifikowanym do kategorii XVIII. Błędna kategoryzacja obiektu spowodowała zastosowanie przez PINB niewłaściwych współczynników kategorii obiektu i wielkości obiektu a w wyniku tego kara została wymierzona w wysokości 10-krotnie wyższej niż powinna zostać nałożona. Co więcej - zdaniem skarżącego kara ta została nałożona bez podstawy prawnej albowiem w stosunku do obiektów budowlanych II kategorii nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lecz zgłoszenie o zakończeniu budowy. Błędnie też- zdaniem skarżącego organ powołał się na treść art. 134 P.p.s.a. Obowiązkiem organu było wnikliwe rozważenie wszystkich zarzutów strony i ich zestawienie z uzasadnieniem wyroku WSA w Lublinie a nie ograniczenie się do powtórzenia uzasadnienia uchwały NSA. Uzasadnienie decyzji organu nie może polegać na stwierdzeniu, że sąd rozpoznając skargę na pewno rozważył wszystkie okoliczności sprawy. Poza tym organ nie odniósł się do opinii dr. J. N., który stwierdził, że przedmiotowy budynek masarni kwalifikuje się do kategorii II obiektów budowlanych, a nie do kategorii XVIII. W konsekwencji skarżący wniósł o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2006r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2010r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].09.2010r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą we wcześniej wydanym rozstrzygnięciu. Z. R. złożył skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 157 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa i 170 P.p.s.a. a co za tym idzie również art. 138 § 1 pkt. 1 i 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa i 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji, których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Bezpodstawnie i niezgodnie z art. 55 pkt. 1 Prawa budowlanego budynek masarni został zakwalifikowany do XVIII kategorii obiektów budowlanych. Masarnia usytuowana jest na gruncie rolnym z przeznaczeniem pod zabudowę niewielkich przetwórni produktów rolnych. Obiekt wybudowany przez skarżącego to budynek produkcyjny służący gospodarce rolnej zatem należy go zakwalifikować jako obiekt budowlany kategorii II, nie jest on bowiem budynkiem przemysłowym zakwalifikowanym do kategorii XVIII. Błędna kategoryzacja obiektu spowodowała zastosowanie przez PINB niewłaściwych współczynników kategorii obiektu i wielkości obiektu a w wyniku tego kara została wymierzona w wysokości 10-krotnie wyższej niż powinna zostać nałożona. Co więcej - zdaniem skarżącego kara ta została nałożona bez podstawy prawnej albowiem w stosunku do obiektów budowlanych II kategorii nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lecz zgłoszenie o zakończeniu budowy. Skarżący dokonał takiego zgłoszenia. Poza tym organ naruszył przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie całego obiektu, podczas gdy użytkowana była jedynie jego część. Zdaniem skarżącego GINB naruszył także art. 170 P.p.s.a. poprzez uznanie, że prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.02.2007r. uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Skarżący wskazał, powołując się na uchwałę NSA z dnia 7.12.2009r. iż oddalenie skargi zamyka organowi drogę do wszczęcia postępowania nieważnościowego tylko w takim wypadku, w jakim przyczyny wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Analiza treści uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 lutego 2007r. pozwala bezsprzecznie stwierdzić, że Sąd nie badał prawidłowości kwalifikacji budynku masarni jako należącego do XVIII kategorii obiektów budowlanych, zgodności z prawem zastosowanych współczynników kategorii obiektu i wielkości obiektu braku podstawy prawnej do nałożenia kary o w ogóle a tym bardziej w wysokości za samowolę użytkową w odniesieniu do całego obiektu. Sąd nie rozpatrzył zatem podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonych przez skarżącego postanowień. W ocenie skarżącego organ błędnie powołał się na treść art. 134 P.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107§3 kpa skarżący wskazał, że organ w uzasadnieniu winien dać wyraz wynikom badania czy zachodzą przesłanki określone w art. 156§1 kpa a nie ograniczać się do stwierdzenia, że w sprawie zapadł wyrok WSA w Lublinie. Obowiązkiem organu było wnikliwe rozważenie wszystkich zarzutów strony i ich zestawienie z uzasadnieniem wyroku WSA w Lublinie a nie ograniczenia się do skwitowania sprawy jednym zdaniem odnośnie wydanego wyroku WSA. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] września 2010r. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2006r. wskazując, że postanowienie to było przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 15.02.2007r. oddalił skargę a NSA oddalił skargę kasacyjną. Fakt kontroli wspomnianych postanowień przez obie instancje sądów administracyjnych jest w sprawie bezsporna. Okolicznością wymagającą rozstrzygnięcia jest to czy kontrola ta uniemożliwia wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności kontrolowanych postanowień. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organu a zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przywołał treść uchwały NSA z dnia 7.12.2009r. w sprawie I OPS 6/09, która miała na celu uporządkowanie rozbieżnego w tym zakresie orzecznictwa sądowo administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu -przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Analiza uzasadnienia tej uchwały, prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny. Wbrew stanowisku skarżącego zawartemu w uzasadnieniu skargi nie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia pozostaje treść art. 134§1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd orzeka w granicach danej sprawy mnie będąc jednocześnie związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156§1 kpa Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156§1 kpa to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z analizy uzasadnienia przedmiotowej uchwały, która stanowi integralną część jej sentencji. NSA wskazał, że "(...). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". A zatem NSA w cyt. uchwale wskazał, że jedynie w sytuacji gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności organ - po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności (lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę co do istoty. Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do tego, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wydane z naruszeniem art. 157§3 kpa tj. że organ w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że skarżący jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, że postanowienie o nałożeniu kary miałoby być wydane z rażącym naruszeniem prawa albowiem obiekt bezpodstawnie, zdaniem skarżącego, organ zaliczył do XVIII kategorii obiektów budowlanych zamiast do II kategorii. W Konsekwencji zatem w sposób nieprawidłowy została wyliczona kara, której wysokość jest uzależniona m.in. od współczynnika kategorii obiektu. Nieprawidłowo również przyjęto użytkowaną powierzchnię ponieważ kara została obliczona za użytkowanie całego obiektu a faktycznie użytkowana jest tylko jego część. W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę analiza uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 lutego 2007r. wskazuje, że ocenił obie kwestie. Mianowicie Sąd ten wskazał (strona 2-3 uzasadnienia), że ,,obiekt należy do XVIII kategorii obiektów budowlanych. W tych warunkach kara w kwocie 50 000 zł ustalona przez organ wyliczona jest w sposób prawidłowy i zgodny z treścią art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Bezzasadny jest także zarzut, że budynek masarni należy do II kategorii jako służący gospodarce rolnej. (...)" Skoro Sąd rozpoznający skargę uznał, że kara jest obliczona prawidłowo to tym samym za prawidłowy uznał sposób obliczenia kary, w tym przyjęty współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Z tych powodów w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu kary podnosząc, że obiekt zaliczono do niewłaściwej kategorii obiektów oraz, że karę obliczono błędnie określając zakres użytkowania. W ocenie Sądu również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127§3 oraz 144 kpa jak tez art. 107§3 kpa. Podkreślić należy, że skoro w sprawie istnieją przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania to organ nie mógł w żaden sposób merytorycznie odnieść się do treści zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy też wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Z. R. dotyczącą stwierdzenia nieważności przedmiotowych postanowień organów nadzoru budowlanego wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011r. uznał za prawidłowe rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. | |