II GSK 1728/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2401/10 w sprawie ze skargi O. S. P. T. Ch. F. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz O. S. P. T. Ch. F. w L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi O. S. P. T. Ch. F. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych, uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] marca 2010 r.. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił skarżącej spółdzielni przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 6 października 2008 r. do 5 października 2009 r., tj. za pierwszy rok działalności. Organ stwierdził bowiem, iż wniosek o przyznanie wymienionej płatności został złożony przez spółdzielnię po terminie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 18, poz. 550 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2007 r.). Przepis ten stanowi o terminie trzydziestu dni od dnia upływu kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę liczone do dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Skarżąca spółdzielnia wpisana została do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa O. decyzją z dnia 6 października 2008 r., a więc 12 miesięczny termin liczony od tej daty kończył się z dniem 5 października 2009 r. Mając na uwadze treść powołanego powyżej rozporządzenia organ wskazał, że spółdzielnia powinna złożyć wniosek o płatności w terminie trzydziestu dni od dnia upływu kolejnego 12 miesięcznego okresu prowadzenia działalności przez grupę liczonego do dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru, a więc do dnia 4 listopada 2009 r. Organ wskazał ponadto, iż spółdzielnia składając przedmiotowy wniosek w dniu 16 listopada 2009 r., wniosła również o przywrócenie uchybionego terminu. Wniosek ten został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji odmownie, zaś Prezes ARiMR w wyniku rozpoznania zażalenia utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją, podzielił ustalenia faktycznie i prawne poczynione przez organ I instancji a odnoszące się do przyczyn odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej. Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu termin dokonania czynności złożenia wniosku o wypłatę rocznej płatności z tytułu przyznanej pomocy określony w § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 238, poz. 2391, dalej rozporządzenie z 2004 r.) ma charakter formalnoprawny. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm.) przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez organy Agencji w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego zastosowanie mieć będzie instytucja przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a.. Sąd podkreślił również, że złożenie stosownych dokumentów i wniosku w terminie określonym w § 5 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. jest warunkiem realizacji istniejącego uprawnienia grupy producentów. Niedochowanie terminu dokonania wymaganej czynności nie może być automatycznie rozumiane jako utrata, wygaśnięcie uprawnień. Przepis § 5 rozporządzenia z 2004 r. określa bowiem sposób realizacji udzielonej już grupie pomocy finansowej nakładając na grupę obowiązek złożenia wniosku o wypłatę rocznej płatności w przewidzianym tym przepisie terminie jak również obliguje organ do wydania w określonym terminie decyzji stanowiącej podstawę wypłaty środków finansowych za dany okres. Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. o sygn. akt V SA/Wa 1204/10 uchylono postanowienia Prezesa ARiMR i Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR odmawiających skarżącej spółdzielni przywrócenia terminu do złożenia wniosku. W motywach tego wyroku podano, że decyzja o wpisie skarżącej spółdzielni do rejestru wydana została 6 października 2008 r., a tym samym trzydziestodniowy termin liczony po upływie 12 miesięcy, w którym należało złożyć wniosek o płatność upłynął w dniu 5 listopada 2009 r., a nie jak wskazał organ w dniu 4 listopada 2009 r. Wobec powyższego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji, w sytuacji gdy podstawą odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej przez organy było uchybienie terminowi określonego w § 5 ust. 3 rozporządzenia 2004 r., który to termin nie został przywrócony, decyzja tak organu I instancji jak i organu odwoławczego podlegały uchyleniu. Jako podstawę prawną swojego orzeczenia Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). III Skargą kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądów I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 5 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez jego: 1. niewłaściwe zastosowanie polegające na jego powołaniu w sprawie, pomimo, że w analizowanym stanie faktycznym zastosowanie powinien mieć przepis § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r.; 2. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych powinny być obliczane zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a.; - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozstrzygniecie sprawy zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że przyznana na podstawie decyzji z dnia 8 grudnia 2008 r., pomoc finansowa skarżącej spółdzielni objęta była programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013, tymczasem rozporządzenia z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej (...), na które to rozporządzenie powoływał się Sąd I instancji dotyczyło okresu promowania na lata 2004 – 2006. Biorąc pod uwagę istotę sporu merytorycznego, wskazano, że rozwiązania zawarte w powołanym przez Sąd rozporządzeniu i w rozporządzeniu będącym podstawą wydanych w sprawie decyzji, tj. rozporządzenie z 2007 r., są podobne co oznacza, że analiza problemu dotyczącego obliczania terminu dokonania czynności złożenia wniosku o wypłatę rocznej pomocy finansowej może być przeprowadzona w oparciu o obie regulacje. W ocenie autora skargi kasacyjnej wykładnia § 5 rozporządzenia z 2004 r. i jego odpowiednika w rozporządzeniu z 2007 r. (§ 6 tego aktu) powinna zmierzać w kierunku przyjęcia, że okresy kolejnych 12 miesięcy mają następować jeden po drugim i nie powinny być liczone zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. Przyjęcia takiej koncepcji oznaczałoby bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy, że pierwszy okres obejmowałby czas do 6 października 2008 r. do 6 października 2009 r., kolejny zaczynałby się w dniu 6 października 2009 r. i trwałby do 6 października 2010 r. W konsekwencji, przy takim sposobie liczenia terminów, następujące po sobie okresy nie byłyby "kolejnymi" gdyż dzień 6 października w każdym z następujących po sobie lat nie może zostać przypisany do żadnych z okresów. Uzasadnia to twierdzenie o dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r., która prowadziłaby w istocie do naruszenia obowiązków nałożonych przez prawo unijne przepisami rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1698/2005 gdyż niemożliwym stałoby się przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" na zasadach określonych w przytoczonym akcie. Odnośnie naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1204/10 uchylający postanowienia organów w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taki stan sprawy powoduje, iż powstaje kwestia prejudycjalna, której rozstrzygnięcie przez NSA mieć będzie wpływ na niniejsze postępowanie, a wobec tego Sąd I instancji powinien był zawiesić postępowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. S. P. T. Ch. "F." wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów konieczne jest uporządkowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z akt administracyjnych i z relacji przebiegu postępowania administracyjnego przedstawionej przez Sąd I instancji wynika, że strona postępowania została wpisana do rejestru grup na podstawie decyzji Marszałka Województwa O. z dnia 6 października 2008 r.. Decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. przyznał skarżącej spółdzielni pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 6 października 2008 r. do 5 października 2013 r.. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. pomoc wypłacana jest w formie rocznych płatności na wniosek grupy. W myśl natomiast § 6 ust.3 pkt 1 wypłata pomocy na dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego Agencji. W rozpoznawane sprawie decyzje organów obydwu instancji dotyczą odmowy wypłacenia pomocy za pierwszy rok jej działalności. Jedyną przesłanką odmowy wypłacenia pomocy było uchybienie terminu do złożenia wniosku o jej wypłatę. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca grupa uchybiła terminowi, o którym stanowi § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r.. Wynika to zarówno z daty wniosku jak i z prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia. Z akt sprawy o sygn. akt V SA/Wa 1204/10 wynika nadto, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wyrokowania w tej sprawie przez Sąd I instancji postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 października 2010 r.. Analiza uzasadnienia wyroku objętego rozpoznawaną skargą kasacyjną wykazuje, że przyjmując, iż termin do wniesienia wniosku o wypłacenie pomocy ma charakter formalnoprawny, do którego "stosowanie instytucji przywrócenia terminu unormowane w art. 58 k.p.a. nie jest wyłączone" Sąd I instancji uznał, że "ponieważ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku zostały uchylone, a decyzje opierały się na nich, należało uchylić zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji". Podstawową przyczyną uchylenia skontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji było zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień odmawiających przywrócenia uchybionego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jedyny zarzut odnoszący się do tej przyczyny uchylenia decyzji obejmuje naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. W ocenie autora skargi kasacyjnej "możliwość rozstrzygnięcia kwestii przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów uzależniona jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zawisłej przed NSA sprawy dotyczącej postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych". Mimo, że prezentowany pogląd jest trafny omawiany zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Przepis ten warunkuje skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania od potencjalnego istotnego wpływu uchybienia na wynik postępowania. Taka potencjalna zależność nie zachodzi w tej sprawie, gdyż po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. oddalił skargę kasacyjną Prezesa ARiMR od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wa. z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1204/10. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w pełni z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że wzorcem kontroli legalności decyzji powinny być przepisy rozporządzenia z 2007 r., a nie przepisy rozporządzenia z 2004 r. analizowane przez Sąd I instancji. Niemniej jednak trafnie wytknięte naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. przez jego niezastosowanie nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że przepisy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. jak i § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r. należą do unormowań materialnoprawnych. Zarówno bowiem w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia mającego zastosowanie w sprawie, jak i w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r. do którego odniósł się Sąd I instancji, uregulowana jest forma wypłaty pomocy, tryb składania wniosków i termin (procesowy) do ich złożenia. Są to zatem przepisy regulujące procedurę wypłaty płatności. Ich naruszenie mogłoby być usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdyby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle wiodącej przyczyny uchylenia decyzji przez Sąd I instancji uchybienie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. nie miało wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z tego samego powodu nieusprawiedliwioną podstawę kasacyjną stanowi zarzut naruszenia § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W obrębie zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych powinny być obliczone zgodnie z art. 57 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Powiązany z § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r. art. 57 § 3 k.p.a. określa sposób obliczenia terminów procesowych czynności stron postępowania określonych w miesiącach, a wiec także należy do przepisów postępowania. Skoro w tej sprawie nie ma wątpliwości, że przepisy rozporządzenia z 2004 r. nie miały zastosowania, to ewentualna nawet ich błędna wykładnia nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie można również nie dostrzec, że ustalenie sposobu liczenia początku biegu terminu do złożenia wniosku o wypłacenie pomocy, o którym mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r. jak i w § 6 ust.1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. miałoby znaczenia dla sprawy wówczas, gdyby strona kwestionowała uchybienie terminu do złożenia wniosku jako przyczynę odmowy wypłaty pomocy. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Złożenie wniosku z uchybieniem terminu wraz z prośbą o jego przywrócenie spowodowało, że wszelkie kwestie związane ze sposobem obliczenia terminu i interpretacją w tym kontekście § 6 ust.1 rozporządzenia z 2007 r. zostały poddane ocenie wpierw organów a potem sądów obu instancji rozpoznających wniosek o przywrócenie terminu, a następnie oceniających legalność postanowienia o odmowie jego przywrócenia. Wywody Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowiące powtórzenie poglądów wyrażonych w wyroku z dnia 15 października 2010 r. uchylającym postanowienia odmawiające przywrócenia terminu, były w tym zakresie zbędne. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1349) orzekł jak w sentencji.