II GSK 1070/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. J.- U. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 195/11 w sprawie ze skargi Z. J. – U. T. na informację W.-M. A. Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od W.-M. A. Rozwoju Regionalnego S.A. w O. na rzecz Z. J. – U. T. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Ol 195/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., oddalił skargę Z. J. na informację W. – M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Z. J. (dalej: skarżący) w dniu [...] kwietnia 2010r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu "Wzmocnienie pozycji rynkowej firmy poprzez zakup nowych środków trwałych umożliwiających zwiększenie ilości i jakości usług" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. 2007-2013. Skarżący we wniosku zadeklarował zakup maszyn takich jak: koparka gąsienicowa z osprzętem, naczepa niskopodwoziowa do przewozu koparki gąsienicowej, ładowarka teleskopowa z osprzętem oraz koparko-ładowarkę. W. – M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w O. (dalej: organ lub agencja) wezwała skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o dofinansowanie. W dniu [...] czerwca 2010r. Z. J. złożył skorygowany wniosek, jednocześnie informując organ, że dokonana korekta wniosku nie spowodowała zmniejszenia kwoty wnioskowanej dotacji jak również nie spowodowała całkowitego lub częściowego zarzucenia realizacji celów projektu ani innych dodatkowych zmian. Agencja pismem z dnia [...] grudnia 2010r. poinformowała, skarżącego, że złożony projekt był przedmiotem pierwszego etapu oceny dokonanej przez Komisję Oceny Projektów, a w wyniku oceny merytorycznej dokonanej sposobem oceny zerojedynkowej wniosek skarżącego został oceniony negatywnie tym samym nie podlegał dalszej ocenie. Komisja oceny projektów uznała, że projekt nie spełniał kryterium: Wykonalność techniczna i zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie. W uzasadnieniu agencja wyjaśniła, że skarżący zadeklarował zakup koparki gąsienicowej o wartości 360 000,00 zł w formie leasingu, który został ujęty wyłącznie w pierwszym roku realizacji projektu. Zgodnie z kryterium oceny, projekt podlegał odrzuceniu, jeśli dla projektu finansowego przy pomocy leasingu złożono wydatki tylko w pierwszym roku realizacji projektu. Z. J. w dniu [...] stycznia 2011r. złożył protest od negatywnej oceny merytorycznej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż ocena została dokonana w sposób wybiórczy z naruszeniem przepisów. Zdaniem skarżącego, Instytucja Pośrednicząca zgodnie z regulaminem naboru i oceny wniosków winna wezwać wnioskodawcę do dokonania korekty zapisów dokumentacji i wyjaśnienia wszelkich nieścisłości. W. – M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W informacji agencja podtrzymała wcześniejszą argumentację. Z. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na decyzję W.-M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] lutego 2011r. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że po otrzymaniu wezwania (z dnia [...] maja 2010r.) dokonał korekty, w wyniku której zapis pola D-4 we wniosku (7328) został zmieniony. Zdaniem skarżącego harmonogram był realny, bowiem pole D.4 wniosku o dofinansowanie wskazywał, że projekt będzie realizowany do 31 grudnia 2013r. Ponadto, wskazał że zapisy Załącznika nr 1 (biznesplan) do wniosku wskazywał, iż Sekcja C.6 Zakres rzeczowy projektu, kosztorys oraz harmonogram realizacji projektu – były wypełnione prawidłowo. Dla kategorii kosztu finansowanego leasingiem - zakup koparki gąsienicowej z osprzętem okres realizacji został wskazany: od kwietnia 2010 do grudnia 2013r. Zdaniem skarżącego analiza finansowa wskazywała, iż projekt będzie współfinansowany z leasingu, wobec powyższego prognozy były przedstawione do 2016r. Zdaniem skarżącego organ powinien wezwać wnioskodawcę do dokonania korekty i przedstawienia wyjaśnienia wszelkich niespójności wniosku oraz dokumentów dodatkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę wskazał, że istotą sporu była kwestia, czy W.-M. Agencja Rozwoju Regionalnego powinna wezwać skarżącego Z. J. do poprawy wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. na lata 2007-2013, w zakresie rozbieżności we wniosku a w konsekwencji czy na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej były podstawy do wykluczenia projektu skarżącego z dalszej procedury wyboru projektu. Zdaniem Sądu I instancji bezspornym był fakt, iż w złożonym przez skarżącego wniosku nr 17328 przyjęty harmonogram realizacji projektu (pole D-1) od 28 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2013 był niezgodny z budżetem projektu to jest z tabelami: D-4 "Planowane wydatki w ramach projektu w (PLN) w kwotach netto" i D-5 "Źródła finansowania projektu (PLN)", gdyż skarżący podał, iż w roku 2010 planuje wydatkować na zakup koparki gąsienicowej z osprzętem kwotę 360.000 zł. Sąd wskazał, że bezspornym było także, iż skarżący w przedstawionym biznesplanie wykazał, iż projekt miał być współfinansowany przy pomocy leasingu. Sąd podniósł, że skarżący nie kwestionował okoliczności, iż pismem z dnia 31.05.2010 r. (którego nie ma w przedłożonej Sądowi dokumentacji) na etapie oceny formalnej został wezwany do poprawy w Polach D1,D4 I D5 to oznacza w całej dokumentacji wniosku, która to dotyczyła finansowania koparki gąsienicowej. Z przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009r Nr 84 poz.712 ze zm. dalej: u.z.p.p.r.) wynika, że według reguł w niej określonych programy operacyjne uruchamiane są dla podmiotów, które ubiegają się o dofinansowanie projektów służących rozwojowi społeczno-gospodarczemu kraju bądź regionu, ze środków Funduszy Europejskich. Regionalny Program Operacyjny W. i M. na lata 2007-2013 jest zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą jest Zarząd Województwa W.-M., który powierzył jego wdrażanie W.-M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O., która pełni rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia. Agencja, jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia, na podstawie art.29 ust.1 ustawy, miała prawo ogłaszać na swojej stronie internetowej konkurs w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie określonym w ustawie. Ogłoszenie konkursu zawiera informacje obejmujące między innymi kryteria wyboru projektu (art. 29 ust.2 pkt 6 ustawy), a tym samym ogłoszonymi kryteriami związana jest zarówno Agencja, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie. Zgodnie z regulaminem, każdy wniosek jest oceniany przez co najmniej trzech członków Komisji Oceny Projektów. W Regulaminie, w ppkt 6 do § 8 przewidziano, że "ocena merytoryczna wniosku jest oceną dwustopniową. Najpierw dokonuje się oceny zerojedynkowej kryteriów zawartych w Karcie oceny merytorycznej zerojedynkowej, która stanowi załącznik do Regulaminu. Niespełnienie jednego z kryteriów merytorycznych zerojedynkowych powoduje odrzucenie wniosku i wykluczenie go z dalszej oceny (jeżeli poprawa wniosku bądź uzupełnienie wniosku nie jest możliwe)." Zgodnie z § 9 pkt 3 Regulaminu przewidziano, że wnioskodawca ma jednorazową możliwość poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i materialnej, jednakże w dalszych ppkt do § 9 przewidziano także możliwość, że w trakcie oceny merytorycznej dopuszcza się możliwość wystąpienia o wyjaśnienie niejasności bądź rozbieżności w przedstawionej dokumentacji wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. przyjął, że z zapisów § 8 i § 9 Regulaminu jednoznacznie wynika, że wnioskodawca ma możliwość jednego poprawienia wniosku czy to na etapie oceny formalnej czy też merytorycznej. Zdaniem Sądu I instancji Instytucja Pośrednicząca II stopnia oceniająca projekt nie była zobligowana do ponownego wezwania wnioskodawcy do złożenia dodatkowych wyjaśnień, ponieważ skarżący nie wywiązał się w sposób prawidłowy do usunięcia wątpliwości z wezwania pierwotnego. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia i złożenia wyjaśnień oraz rozbieżności w dokumentacji w ramach wezwania z dnia [..] maja 2010r. Z. J. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. domagając się: uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi pierwszej instancji skarżący zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 1270, poz. 153 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd zapisu § 9 pkt 5 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. 2007 – 2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (W. – M. Agencji Rozwoju Regionalnego w O.) do konkursu 01/10/1.1.9, polegającego na nieuwzględnieniu możliwości poprawy wniosku na etapie oceny merytorycznej co na podstawie art. 30c ust. 3 pkt. 2 u.z.p.p.r. skutkowało oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost między innymi art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez wskazanie zarzutów składających się na podstawy kasacyjne, określając tym samym granice skargi kasacyjnej, poza które Naczelny Sąd Administracyjny nie wychodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę na podstawie art. 30c ust. 3 pkt. 2 u.z.p.p.r. przyjął jako podstawowe założenie, iż z zapisów Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. na lata 2007 – 2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia do konkursu 01/10/1.1.9 wynikało, że wnioskodawca miał możliwość jednokrotnego poprawienia wniosku czy to na etapie oceny formalnej czy też merytorycznej. Konsekwencją takiego założenia było uznanie, że na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej Instytucja Pośrednicząca nie miała możliwości ponownego wezwania o poprawienie wniosku względnie o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień. Zapisy Regulaminu w części dotyczącej sposobu dokonywania oceny wniosków wskazują, że ocena przebiega w dwóch etapach: oceny formalnej i oceny merytorycznej. "Ocena formalna polega na potwierdzeniu, ze złożony wniosek wraz z załącznikami wypełniony jest zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa..." (zapis pkt I ppkt 6 działu Sposób dokonywania oceny wniosku). Na tym etapie w przypadku uzupełnienia/korekty wniosku podejmuje się czynności opisane w § 9 (zapis pkt I ppkt 8 działu Sposób dokonywania oceny wniosku). "Ocena merytoryczna wniosku jest oceną dwustopniową. Najpierw dokonuje się oceny zerojedynkowej kryteriów zawartych w Karcie oceny merytorycznej zerojedynkowej, która stanowi załącznik do Regulaminu. Niespełnienie jednego z kryteriów merytorycznych zerojedynkowych powoduje odrzucenie wniosku i wykluczenie go z dalszej oceny (jeżeli poprawa wniosku bądź uzupełnienie wniosku nie jest możliwe), "(zapis pkt II ppkt 6 działu Sposób dokonywania oceny wniosku). Na tym etapie, "W przypadku konieczności uzupełnienia/korekty wniosku podejmuje się czynności opisane w § 9" (zapis pkt II ppkt 13 działu Sposób dokonywania oceny wniosku). Przedstawione zapisy zawierają regulacje wskazujące, że czynności określane jako uzupełnienie/korekta wniosku dopuszczalne są zarówno na etapie oceny formalnej jak i merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wniosek o dopuszczalności jednokrotnego tylko poprawienia wniosku na obu etapach oceny wywiódł z zapisu § 9 pkt 3 Regulaminu, zgodnie z którym "W przypadku błędów (np.: rachunkowych prowadzących do zmiany wartości projektów, oczywistych omyłek pisarskich w treści wniosku, zapisów wniosków powodujących rozbieżności interpretacyjne itp.) lub braków we wniosku (np. wymaganego załącznika, podpisu, pieczątki itp.) na wniosek pracownika dokonującego oceny lub członka Komisji Oceny Projektów wnioskodawca ma możliwość jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej". Zarówno użycie określeń "błędy" oraz "braki" jak i wymienione przykłady wskazują, że chodzi tu o typowe braki formalne, których występowanie powinno być wychwycone na etapie kontroli formalnej. Zapis § 9 pkt 3 Regulaminu nie jest jasny w części dotyczącej możliwości jednego poprawienia wniosku. Nie rozstrzyga jednoznacznie czy poprawa błędów i uzupełnienie braków może nastąpić tylko jeden raz na obu etapach oceny czy na każdym z nich. Kwestia ta w niniejszej sprawie ma o tyle niewielkie znaczenie, że omawiany zapis dotyczy, jak wyjaśniono, typowych braków formalnych a nie możliwych do usunięcia wątpliwości wynikających z treści wniosku i jego załączników. W niniejszej sprawie wady wniosku wskazywane w trakcie oceny zerojedynkowej można było usunąć w drodze wyjaśnień lub poprawy wniosku. Pomiędzy poszczególnymi dokumentami występowały rozbieżności a wniosek, że harmonogram nie był realny w związku z założeniem wydatków związanych z leasingiem tylko w jednym roku prawdopodobnie nie znajdowałby uzasadnienia w przypadku dokonania korekty wniosku. Zgodnie z § 9 pkt 5 Regulaminu na etapie oceny merytorycznej dopuszcza się jedno uzupełnienie wniosku o dokumenty (poza biznesplanem), które zostały wadliwie przygotowane lub stwierdzono ich brak. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 7 Regulaminu (wymienionym jako naruszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) dopuszcza się również możliwość wystąpienia o wyjaśnienie niejasności bądź rozbieżności w przedstawionej dokumentacji wniosku. W przypadkach o jakich mowa w § 9 pkt 5 i § 9 pkt 7 regulaminu dopuszczalne są uzupełnienia wniosku lub składanie wyjaśnień (korekta wniosku) na etapie oceny merytorycznej w sytuacjach odmiennych od występowania typowych braków formalnych, do których odnosi się powoływany przez Sąd pierwszej instancji § 9 pkt 3 Regulaminu. W niniejszej sprawie wnioskodawca wzywany był o uzupełnienie braków formalnych i udzielenie wyjaśnień na etapie oceny formalnej. Etap ten został zamknięty a wniosek został dopuszczony do dalszego etapu, to jest oceny merytorycznej. Powoływanie się na niedostatki udzielonej odpowiedzi na nowym etapie oceny merytorycznej nie jest uprawnione. Podczas oceny merytorycznej znajdują zastosowanie zapisy pkt II ppkt 13 działu Sposób dokonywania oceny wniosku oraz § 9 pkt 5 i pkt 7 Regulaminu. Zaskarżony wyrok z wymienionych powodów uchylono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 e u.z.p.p.r. orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 e u.z.p.p.r.