I OSK 931/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1324/09 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku dotyczącego opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., II SA/Sz 1324/09, po rozpoznaniu skargi M. G., stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku. Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], wypowiedział M. G. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasto K., położonej w K. przy ul. Z. [...], w obrębie nr [...], oznaczonej geodezyjnie działką nr [...], o powierzchni [...] m2. Przedmiotowe pismo próbowano doręczyć M. G. na jej aktualny adres w dniach 5 grudnia 2008 r. oraz 16 grudnia 2008 r. Goniec Urzędu Miejskiego w K., z uwagi na brak możliwości jego doręczenia adresatowi, pozostawił pismo w Urzędzie Miejskim w K., o czym umieszczono zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata. Wypowiedzenie nie zostało odebrane przez M. G. – z uwagi na nieobecność adresata – pomimo dwukrotnego awizowania: w dniach 5 i 16 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku M. G., postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., [...], na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej zwanej "u.g.n.") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie tzw. doręczenie zastępcze (art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a.) nastąpiło, licząc od dnia 5 grudnia 2008 r. jako dnia pierwszego awizowania przesyłki (16 grudnia – drugie awizowanie), najpóźniej w dniu 23 grudnia 2008 r. (art. 44 § 4 K.p.a). Z druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowego wypowiedzenia, wynika przy tym – co szczególnie istotne – w sposób właściwy, że spełnione zostały konieczne warunki co do przyjęcia zaistnienia doręczenia zastępczego, określone w przepisach art. 44 § 2 i 3 K.p.a., tj. że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w urzędzie gminy (miasta), umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z druku tego wynika również, że wobec niepodjęcia przesyłki w tymże terminie siedmiu dni pozostawiono powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n., użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Termin do wniesienia przedmiotowego wniosku upłynął w dniu 22 stycznia 2009 r., natomiast wniosek wysłano do Kolegium listem poleconym dopiero w dniu 9 maja 2009 r. Strona skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, który zawierałby uprawdopodobnienie, że naruszenie terminu nastąpiło bez jej winy (art. 58 K.p.a.). Zdaniem Kolegium, w takim przypadku organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania, zgodnie z art. 134 Kpa w związku z art. 78 ust. 1 i 2 oraz z art. 79 ust. 1 i 7 u.g.n., postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku przez użytkownika wieczystego w zakresie aktualizacji opłaty rocznej. Podkreśliło, że przekroczenie terminu jest uchybieniem i obliguje, ze względu na stanowcze brzmienie art. 134 K.p.a., do wydania postanowienia w trybie tego artykułu. Wniosek użytkownika wieczystego (odwołanie) wniesiony po terminie jest prawnie bezskuteczny, gdyż zaskarżona nim opłata była już w dniu jego wniesienia opłatą ostateczną. W takich przypadkach wniosek (odwołanie) już nie służy. Dlatego też, Kolegium pozostawiło je bez rozpoznania. Merytoryczne bowiem rozpoznanie wniosku użytkownika wieczystego, wniesionego po terminie, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. M. G. w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do złożenia odwołania i tym samym nieprzywrócenie tegoż terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 marca 2010 r. podniósł, że zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania przed kolegium w przedmiocie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także stosuje się przepisy o opłatach i kosztach. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że do postępowania w tym przedmiocie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań i zażaleń. Konsekwencją tego wyłączenia jest niedopuszczalność stosowania art. 134 K.p.a., z którego treści wprost wynika, że ma on zastosowanie do odwołań od decyzji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 79 ust. 7 u.g.n., jest więc dotknięte uchybieniem, o którym mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dlatego Sąd stwierdził jego nieważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "p.p.s.a.") poprzez błędne zastosowanie; – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu w kwestii merytorycznej, tj. terminowości wniesienia wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, a także formy, w jakiej powinno nastąpić stwierdzenie uchybienia terminu, przy czym naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono również błędną interpretację art. 134 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n. i nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 1 i 2 oraz z art. 79 ust. 1 i 7 u.g.n. rażąco narusza art. 79 ust. 7 u.g.n. i jest dotknięte uchybieniem, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wynikających z art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, a zatem należało poddać wyrok Sądu I instancji kontroli kasacyjnej w granicach podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie skargę oparł na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wobec czego – zgodnie z ugruntowanym w tej kwestii orzecznictwem – w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W świetle treści uzasadnienia wyroku przyznać trzeba rację autorowi skargi kasacyjnej w zakresie stwierdzenia, że Sąd I instancji nie zbadał kwestii terminowości wniesienia wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości. Nie oznacza to jednak, że wyprowadzony z tego zaniechania Sądu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oparty został na uzasadnionej podstawie. Przypomnieć wypada, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzające, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchybienie terminu do wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wydane zostało po uprzednim ustaleniu i szczegółowym uargumentowaniu w uzasadnieniu postanowienia okoliczności prawnie doniosłych dla stwierdzenia czy wskazany wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, co w konsekwencji doprowadziło Kolegium do ustalenia, że wniosek złożony został po terminie. W tej sytuacji, skoro sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonania własnych ustaleń faktycznych, orzeka bowiem – jak wynika to z art. 133 § 1 p.p.s.a. – na podstawie akt (administracyjnych) sprawy, to przystąpienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w aspekcie procesowych i materialnoprawnych podstaw tego rozstrzygnięcia, a pominięcie rozważań dotyczących prawidłowości ustalenia przez Kolegium faktu złożenia wniosku po terminie, stanowi wprawdzie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że ustalenia Kolegium w tym przedmiocie nie kwestionowała skarżąca, a i obecnie nie podważa tego ustalenia pełnomocnik skarżącego kasacyjnie SKO w K. Podobnie ocenić trzeba podnoszony w ramach tego samego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. brak wskazania w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu w kwestii formy w jakiej powinno nastąpić stwierdzenie uchybienia terminu, a w zasadzie braku wskazań co do dalszego postępowania. Usprawiedliwioną podstawę posiada tylko taki zarzut naruszenia przepisów postępowania, co do którego istnieje zasadne przekonanie, że gdyby naruszenie to nie nastąpiło, to wynik sprawy byłby inny, a do takiej konkluzji na gruncie omawianego zarzutu dojść nie można. Nie podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., do którego to naruszenia doszło – zdaniem skarżącego kasacyjnie – poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia pod błędnym zarzutem naruszenia przepisu art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i błędnym stwierdzeniu uchybienia, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a. Zasadność bądź niezasadność tak sformułowanego zarzutu w oczywisty sposób wiąże się z oceną postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 134 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zależności bowiem od stwierdzenia czy zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny czy jest niezasadny kształtowała się będzie ocena zgodności z prawem przyjętej w wyroku procesowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych podnoszonych skargą kasacyjną wyjaśnić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanej w skardze kasacyjnej interpretacji przepisów prawa materialnego, która przywiodła Kolegium do uznania, że w odniesieniu do spóźnionego wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest niezasadna lub że zasadna jest w innej wysokości istnieje podstawa prawna do wydania przez ten organ administracji publicznej na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego wniesienie tego wniosku z uchybieniem terminu. Jak stanowi to art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej określanej jako u.g.n.) "Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczaniu wezwań, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (...)." Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1509/09 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że cytowana treść art. 79 ust. 7 u.g.n. "oznacza, że w trakcie postępowania wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy zasadniczo takich właśnie postępowań "wpadkowych". Zauważyć jednak trzeba, że w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do postępowania wpadkowego w przedmiocie, którego dotyczy cytowany wyżej art. 79 ust. 7 u.g.n. Użytkowniczka wieczysta składająca na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek (który – jak ustaliło Kolegium – był wnioskiem spóźnionym ponieważ wniesiony został po upływie terminu 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej) nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu. Stąd wszelkie rozważania dotyczące możliwości rozpoznania przez Kolegium takiego wniosku w tym przedmiocie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia problemu zaistniałego w niniejszej sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. jest logiczną konsekwencją pozycji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w procedurze aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Podkreślenia wymaga, że jest to uregulowanie cywilistyczne ponieważ dotyczy zagadnienia związanego z cywilnoprawną umową oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Z woli ustawodawcy spór o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego rozstrzygany jest najpierw przed organem administracji publicznej, którym jest – z mocy art. 78 u.g.n. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ w sporze tym nie działa jednak jak organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji i dlatego w art. 79 ust. 7 u.g.n. zawarte zostało wyłączenie przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, jako konsekwencję powyższego wyłączenia, przyjął niedopuszczalność stosowania art. 134 k.p.a., z którego wprost wynika, że ma on zastosowanie do odwołań od decyzji. Powyższa konstatacja, jak i wskazanie na umiejscowienie art. 134 w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym: "Odwołania" czynią chybionymi wywody skarżącego kasacyjnie podnoszące umiejscowienie rozdziału 10 k.p.a. w dziale Kodeksu odnoszącym się do uregulowania "Postępowania" jak i odwołujące się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września z dnia 17 września 2009 r. (sygn. II SA/Sz 535/09), którego z przyczyn wskazanych wyżej, nie można podzielić. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że w świetle przepisów art. 78–80 u.g.n. regulujących tryb postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie wniosku opartego o przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy nie można przypisywać temu organowi roli organu odwoławczego działającego w sprawie administracyjnej. Zakres kompetencji Kolegium w odniesieniu do zagadnienia stanowiącego istotę sporu prawnego w niniejszej sprawie wyznaczają przepisy art. 78 ust. 2, 79 ust. 3 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności, z art. 79 ust. 3 zd. 2 wynika, że jeżeli przed kolegium nie doszło do ugody między stronami, to organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego to orzeczenia odwołanie nie przysługuje. Oznacza to, że skoro z mocy art. 79 ust. 7 wyłączone jest stosowanie przez SKO art. 134 k.p.a., to kolegium w przypadku wniesienia przez użytkownika wieczystego po terminie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n. powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku. W ten sposób użytkownik wieczysty będzie miał możliwość poddania oceny terminowości złożenia wniosku sądowi zgodnie z ratio legis art. 80 ust. 1 u.g.n. poprzez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium, co spowoduje przekazanie przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem do właściwego sądu powszechnego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stawiany skargą kasacyjną zarzut naruszenia prawa materialnego uznał za chybiony, co prowadzi do wniosku, że chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które stanowiły procesową podstawę wyroku Sądu I instancji. Wprawdzie zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że niezasadnie sąd ten przyjął, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą mającą postać rażącego naruszenia prawa, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność postępowania zachodzi w razie wydania decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie w rzeczywistości doszło do wydania postanowienia przez Kolegium bez podstawy prawnej, a zatem błąd Sądu I instancji kwalifikujący stwierdzoną wadę jako rażące naruszenie prawa nie miał wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.