II OW 28/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dnia 25 sierpnia 2010 r. postanawia: wskazać jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wnioskiem z dnia 9 lutego 2011 r., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a nim, przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia 25 sierpnia 2010 r. Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W uzasadnieniu wniosku podano następujące okoliczności: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej SKO) postanowieniem z dnia 27 października 2010 r. nr SKO-64-15/10 na podstawie art. 4 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej Prawo wodne) i art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art. 65 § 1 k.p.a. uznało, że nie jest właściwe do rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia 25 sierpnia 2010 r. Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie, przekazujące na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek W. K. z dnia 16 lipca 2010 r. Prezydentowi Miasta Olsztyn celem rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że w świetle art. 4 ust. 3 i 3a Prawa wodnego, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, w sprawach określonych ustawą. Przepisu tego nie stosuje się w sprawach, o których mowa w art. 72 ust. 3, art. 74b ust. 1 i 4, art. 74c, art. 85 ust. 3, art. 86 ust. 1 i art. 164 ust. 9. Nadto SKO wskazało, że zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpoznania zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy oraz, że sprawa ta nie dotyczy żadnego z wyjątków określonych w art. 4 ust. 3a Prawa wodnego. Prezes KZGW nie podziela stanowiska SKO, bowiem z dyspozycji art. 4 ust. 3 Prawa wodnego wynika jednoznacznie, że tut. Organ jest właściwy w sprawach określonych Prawem wodnym. Postanowienie Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie zostało wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek przekazano Prezydentowi Miasta Olsztyn celem rozpatrzenia. Przekazanie postanowieniem wniosku do organu właściwego, nawet jeśli organ przekazujący podanie bierze pod uwagę jego treść i stosowne przepisy prawa materialnego, nie jest załatwieniem sprawy (w rozumieniu art. 104 kpa) na podstawie przepisu prawa materialnego, dlatego o tym, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia, nie przesądzają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Art. 65 § 1 k.p.a. nie wskazuje innego organu odwoławczego. Wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych stosownie do art. 17 pkt 1 w z. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jest samorządowe kolegium odwoławcze. W niniejszej sprawie, przekazanie wniosku przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie postanowieniem Prezydentowi Miasta Olsztyn, nie jest sprawą należącą do organów ds. melioracji i urządzeń wodnych, dlatego przy ustalaniu organu wyższego stopnia, nie może mieć zastosowania art. 4 ust. 3 Prawa wodnego. Przekazanie postanowieniem podania innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową, a nie rozstrzygnięciem o istocie sprawy – właściwość organu, do którego należy złożyć zażalenie na to postanowienie, wynika z Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.3.2006 r., II OW 99/05). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. Dz.U. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. Dz.U. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946). Sądy administracyjne rozstrzygają w szczególności spory kompetencyjne między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania tego rodzaju sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym Olsztynie a Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, gdyż żaden z tych organów nie uznał się za właściwy dla rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia 25 sierpnia 2010 r. Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Normę wywiedzioną z tego przepisu stosuje się odpowiednio do zażaleń (art. 144 k.p.a.; przy czym w doktrynie wskazuje się, że art. 127 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie wprost - B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 530 nb 1). W art. 127 § 2 k.p.a. przyjęto jako generalne rozwiązanie taką konstrukcję, w której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Właściwość rzeczową organu odwoławczego określa się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.7.1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, nr 3, poz. 109). Od tak usytuowanego organu odwoławczego k.p.a. dopuszcza wyjątki, jeśli wynikają one z ustawy (art. 127 § 2 k.p.a.; B. Adamiak – op. cit. s. 488 nb 25, 26; A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 626-627 uw. 1-3). W art. 17 k.p.a. ustawodawca wskazał, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej,[..] 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,. W postanowieniu z 25 sierpnia 2010 r. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie błędnie pouczył W. K., że na to postanowienie stronie przysługuje zażalenie do "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie" [...] za pośrednictwem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie. Określając właściwość rzeczową organu odwoławczego w stosunku do działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Warmińsko Mazurskiego Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie należy mieć na uwadze, że ustawodawca zarówno w § 2 in fine art. 127 w zw. z art. 144 k.p.a., jak i w punkcie 1) in fine art. 17 k.p.a. wskazał na konieczność badania, czy ustawy szczególne nie stanowią inaczej, niż § 2 in princ. art. 127 w zw. z art. 144 k.p.a., jak i w punkcie 1) in princ. art. 17 k.p.a. Takim przepisem szczególnym, o którym mowa w obu tych przepisach, jest art. 4 ust. 3 Prawa wodnego (J. Szachułowicz "Prawo wodne. Komentarz" LexisNexis 2010 s. 32-33 uw. 1-3). Trafnie bowiem Samorządowe Kolegium w postanowieniu z 27 października 2010 r. wskazało, że w sprawie nie zachodzi żaden z wyjątków, określonych w ust. 3a art. 4 Prawa wodnego. Mimo, że W. K. we wniosku z 16 lipca 2010 r. żądał podjęcia działań przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie w ramach nadzoru (art. 156 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 2, art.157 ust. 1 i 2, art. 160 Prawa wodnego: J. Szachułowicz "Prawo wodne. Komentarz" LexisNexis 2010 s. 388 uw. 1, 2 ; s. 392 uw. 1; J. Rotko w: "Prawo wodne. Komentarz" Wrocław 2002 s. 397-398; I. Koza, L. Osuch-Chacińska, M. Pełda-Sypuła, M. Rytlewski, Nowe Prawo wodne, ZCO 2002 s. 158-162), precyzując starannie swe stanowisko w piśmie z 30 lipca 2010 r. i deklarując, że poniesie koszty opinii biegłych (art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 740 nb 3), to Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie przedwcześnie i wbrew żądaniu W. K. poszukiwał podstawy materialnoprawnej właściwości Prezydenta Miasta Olsztyn w art. 136 Prawa wodnego, błędnie uznając, że "podanie strony z dnia 16.07.2010 r. jak i zażalenie z dnia 2 września 2010 r. w treści nie zawierają żadnych przesłanek, które mogłyby wskazywać, iż podniesione przez Skarżącego sprawy są związane z właściwością rzeczową Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie". W szczególności wbrew oświadczeniom woli, zawartym we wniosku W. K. z 16 lipca 2010 r. i piśmie uzupełniającym – w toku tego samego postępowania - W. K. z 30 lipca 2010 r., Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie potraktował pismo z 16 lipca 2010 r., jako wniosek o "cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodno prawnego", a pismo z 30 lipca 2010 r., jako odrębny wniosek "w sprawie zmiany pozwolenia wodno prawnego", skutkiem czego zaistniały – wbrew woli W. K. – dwa odrębne postępowania. Ustawodawca nie wprowadził odrębnej właściwości dla organu wyższego stopnia dla rozpatrzenia zażalenia na postanowienie działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Warmińsko Mazurskiego Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie (art. 127 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), jak i dla organu wydającego decyzję załatwiającą sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. (jak błędnie przyjął we wniosku Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wskazać Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia 25 sierpnia 2010 r. Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie.