II SA/Kr 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezydent Miasta K. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę polegającą na nadbudowie budynku oficyny przy ul. [...] w K. na cele mieszkalne wraz z przebudową parteru dla funkcji mieszkalnej wszczęte na wniosek inwestora T.Z., . Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku oficyny przy ul. [...] w K. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia tego postępowania, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało zawieszone. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 97 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 póz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku T.Z., z dnia 1 września 2010 r. o podjęcie zawieszonego postępowania - odmówił jego podjęcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z uchyleniem decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia 20 października 2008 r. (którą nakazano inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku oficyny przy ul. [...]) prowadzone jest aktualnie postępowanie dotyczące wykonania robót budowlanych nie objętych zakresem decyzji pozwolenia na budowę z dnia 31 maja 2004 r. wydanej dla zamierzenia inwestycyjnego: "wykonanie zabezpieczenia oficyny budynku położonego na działce nr 1 obr. [...] w K. polegające na wykonaniu wieńca oraz stropu nad parterem budynku oficyny, wykonaniu prowizorycznego zadaszenia konstrukcji stropu, zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych". Z powyższego wynika, iż prowadzone postępowanie dotyczy budynku oficyny, która jest z kolei przedmiotem aktualnie procedowanego wniosku dotyczącego udzielenia pozwolenia na -nadbudowę przedmiotowej oficyny. Postępowanie w nadzorze budowlanym prowadzone jest w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane. W następstwie prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy organ nadzoru budowlanego może wydać również decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że w organie nadzoru budowlanego w dalszym ciągu jest prowadzone postępowanie dotyczące ustalenia stanu formalno-prawnego oficyny przy ul. [...], co do której inwestor złożył wniosek o jej nadbudowę na cele mieszkalne, zasadnym jest nie podejmowanie zawieszonego postępowania do czasu zakończenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zażalenia na powyższe postanowienie złożył T.Z. podnosząc, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a załatwienie sprawy pozwolenia na budowę nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Inwestor wskazał, że w wyniku postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. o nakazaniu wstrzymania robót budowlanych w całym budynku oficyny, przedłożył ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości prowadzonych robót budowlanych. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2008 r. organ orzekł o nakazaniu zaniechania prowadzenia wszelkich robót budowlanych w budynku oficyny. W wyniku wniesionego odwołania, organ II instancji orzekł o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej nie zakwestionowano jednak samego rozstrzygnięcia, wskazując jedynie na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Zatem ze stanu sprawy wynika, że nie istnieje obecnie prawdopodobieństwo, że wydana zostanie decyzja o nakazie rozbiórki w stosunku do obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 póz. 1116 z 2006 r. ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) - utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania było prowadzone w organie nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnie rozpoczętych prac w budynku. Obecnie, organ nadzoru budowlanego kontynuuje to postępowanie. Sposób zakończenia tego postępowania, a więc treść rozstrzygnięcia, będzie rzutować na sposób zakończenia postępowania w organie administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę, który albo orzeknie o pozwoleniu na budowę, albo o odmowie udzielenia pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zgłaszanych w odwołaniu stwierdzeń dotyczących prawdopodobnego sposobu zakończenia postępowania w organie nadzoru budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nie może oceniać stopnia prawdopodobieństwa wydania konkretnego rozstrzygnięcia przez nadzór budowlany. Ostateczne stanowisko organu nadzoru budowlanego będzie wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy więc uznać, że stanowi ono zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., dla tego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył T.Z. podnosząc, że w przedmiotowej t, sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie to w żadnym przypadku nie może zakończyć się orzeczeniem rozbiórki obiektu budowlanego bowiem dotyczy wyłącznie jego przebudowy. Jedyną konsekwencją tego postępowania może być nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, a zatem nigdy nie zostanie spełniona hipoteza normy z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tym samym zagadnienie wstępne nie istnieje i wynik postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie wpływa na treść rozstrzygnięcia w sprawie nadbudowy obiektu budowlanego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z § 2 w/w przepisu, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Wskazać przede wszystkim należy, iż przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego Wydawnictwo: C.H.Beck w wydanie: 10). Mówiąc o konstrukcji zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy na cztery istotne elementy, które muszą wystąpić łącznie: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, co oznacza, że musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 427/02). Zwrócić należy także uwagę, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Stąd też przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2005 r., II GSK 27/05). Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zatem zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę polegającą na nadbudowie budynku oficyny przy ul. [...], zostało zawieszone z uwagi na postępowanie prowadzone w sprawie samowolnie rozpoczętych prac budowlanych w tym budynku, nie objętych zakresem decyzji pozwolenia na budowę z dnia 31 maja 2004 r. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma zatem kwestia, czy pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowaniem w sprawie samowolnie realizowanych prac budowlanych zachodzi związek tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie realizowanych prac zależy możliwość rozpoznania sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu związek taki zachodzi. Postępowanie w sprawie samowolnie rozpoczętych prac prowadzone jest obecnie przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z kolei z przepisem art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. A zatem przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte m.in. w art. 35 ustawy Prawo budowlane, w tym czy nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 35 ust. 5 tej ustawy. Jak wskazano powyżej, przed organem nadzoru budowlanego toczy się obecnie postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z powyższego wynika więc, że w przypadku braku możliwości naprawy, czyli doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. A zatem w rozpatrywanej sprawie, do czasu zakończenia postępowania naprawczego nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem w sytuacji spełnienia wszystkich wymagań oraz braku negatywnych przesłanek organ zobowiązany jest do wydania pozwolenia na budowę. Uwzględniając treść art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie może ignorować ewentualnej możliwości zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazem rozbiórki. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie może się zakończyć orzeczeniem rozbiórki stwierdzić należy, jest to postępowanie odrębne, niezależne, i organ (ani sąd) nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku tego postępowania. Postępowanie to stanowi właśnie zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego uzależniona będzie treść orzeczenia wydanego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie odpowiada prawu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie odniosły się do przesłanek jego zawieszenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie wskazując jako podstawę zawieszenia, wszczęte w dniu [...] maja 2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku oficyny przy ul. [...] w K. Tymczasem odmawiając podjęcia przedmiotowego postępowania organ wskazał, na prowadzone aktualnie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postępowanie dotyczące wykonania robót budowlanych nie objętych zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 maja 2004 r. W należycie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta K. powinien podjąć postępowanie, a następnie ponownie je zawiesić z podaniem prawidłowej przyczyny jego zawieszenia, tj. z uwagi na zagadnienie wstępne, jakim jest prowadzone obecnie postępowanie dotyczące robót budowlanych nie objętych zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 maja 2004 r. Wskazać jednak należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem przy prawidłowo zastosowanej procedurze rozstrzygnięcie organu prowadziłoby również do zawieszenia postępowania. W tej sytuacji wskazane uchybienie nie mogło więc stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania (mające wpływ na wynik sprawy) uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 wskazanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taką decyzję w całości albo w części, tylko wtedy gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie zaistniały. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.