II SA/Wa 371/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula - Dąbrowska WSA Joanna Kube Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na zarządzenie Przewodniczącego Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia w sprawie odmowy przyjęcia zażalenia od postanowienia Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] 1. uchyla zaskarżone zarządzenie, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości. Przewodniczący Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży w [...] zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], wydanym na podstawie art. 429 § 1 k.p.k. w związku z art. 118 ust. 2, art. 124 f oraz art. 124 j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1994 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm. – dalej ustawy o PSP), odmówił przyjęcia zażalenia [...] P.S. na postanowienie Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt [...] odmawiające wypłaty kosztów wynagrodzenia i pełnomocnictwa. W uzasadnieniu powyższego zarządzenia organ Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej podniósł, iż Komendant Miejski PSP w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] wymierzył [...] P.S. karę upomnienia na piśmie. Od nałożonej kary, zgodnie z pouczeniem, ukarany złożył w dniu [...] września 2009 r. odwołanie do Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...]. Komisja Dyscyplinarna przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] orzekła o uchyleniu kary upomnienia na piśmie nałożonej przez Komendanta Miejskiego PSP w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. o obciążeniu kosztami postępowania Skarbu Państwa. Komisja w pouczeniu ujęła między innymi, że od orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej wydanego w II instancji odwołanie nie przysługuje, oraz że na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji stronom przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...]. W dniu [...] stycznia 2010 r. P.S. złożył wniosek o wypłatę kosztów obrony, zgodnie z treścią orzeczenia z dnia [...] grudnia 2009 r. Komisja Dyscyplinarna przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. postanowiła odmówić zwrotu kosztów wynagrodzenia i pełnomocnictwa wymienionych w ww. piśmie. Następnie P.S. w skardze do Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżył w całości postanowienie Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., odmawiające wypłaty kosztów wynagrodzenia i pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 93/10 odrzucił skargę. Sąd w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, iż postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne, co dotyczy również orzeczeń traktujących o zwrocie stronie należnych jej kosztów postępowania. W sprawie szczegółowego trybu rozstrzygania w sprawach dyscyplinarnych w Państwowej Straży Pożarnej, w tym nadrzędności komisji dyscyplinarnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odniósł się do postanowienia z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 507/09 wydanego w sprawie ze skargi H.S.. W tym rozstrzygnięciu Sąd wskazał, iż od orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP przysługuje stronie skarżącej odwołanie do właściwej komisji odwoławczej. Dopiero w wyniku rozpatrzenia odwołania strony i wydania orzeczenia przez komisję dyscyplinarną II instancji (odwoławczą), zostaną spełnione warunki określone w art. 124j ustawy o PSP, umożliwiające stronie wniesienie skargi na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji do sądu administracyjnego. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży w [...] zwróciła jednak uwagę, analizując dotychczasowe wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, iż zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o PSP za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, przełożony dyscyplinarny karę upomnienia na piśmie wymierza bez zastosowania przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym. Natomiast zgodnie z art. 118 ust. 2 tej ustawy od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. W takim przypadku komisja nie może orzec na niekorzyść ukaranego. Właściwa terytorialnie komisja dyscyplinarna w przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] jest wówczas organem odwoławczym. W myśl art. 124f ustawy o PSP od orzeczenia komisji dyscyplinarnej wydanego w pierwszej instancji przysługuje odwołanie obwinionemu lub jego obrońcy i rzecznikowi dyscyplinarnemu. Odwołanie powinno być rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego wpływu do odwoławczej komisji dyscyplinarnej. Z kolei art. 124j ustawy o PSP stanowi, że na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Organ zwrócił uwagę na fakt, że przełożony dyscyplinarny karę upomnienia na piśmie wymierza bez zastosowania przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym. Właściwa komisja dyscyplinarna orzeka po przeprowadzeniu rozprawy oraz po wysłuchaniu głosów obwinionego lub jego obrońcy oraz na podstawie zgromadzonych uprzednio dowodów bez udziału rzecznika dyscyplinarnego oraz bez wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Wobec powyższego zaskarżone orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP nie jest orzeczeniem, o jakim mowa w art. 124j ustawy o PSP, wywód ten potwierdza również postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 851/09. Należało zatem odmówić przyjęcia zażalenia [...] P.S. od postanowienia Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] z dnia z dnia [...] lutego 2010 r. w związku z orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim ESP w [...], jako niedopuszczalnego z mocy ustawy. Zarządzenie Przewodniczącego Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez P.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia odmawiającego przyjęcia zażalenia od postanowienia Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP w [...] odmawiając zaskarżonym zarządzeniem przyjęcia zażalenia od ww. postanowienia komisji dyscyplinarnej I instancji naruszyła przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP w [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony, iż zaskarżone zarządzenie narusza przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komisja dyscyplinarna nie jest bowiem organem administracyjnym, do którego odnosi się powyższy przepis, a także komisje dyscyplinarne orzekające w PSP na podstawie art. 124n ustawy o PSP stosują w sprawach w niej nieunormowanych przepisy kodeksu postępowania karnego. W kodeksie postępowania karnego w art. 8 § 1 ujęta jest zasada samodzielności jurysdykcyjnej według której sąd karny rozstrzyga samodzielnie zagadnienia faktyczne i prawne oraz nie jest związany rozstrzygnięciem innego sądu lub organu. Zdaniem Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie jest rozstrzygnięciem kształtującym prawo lub stosunek prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z zarzutem naruszenia przez skarżony organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie mona się zgodzić. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się z wykładnią prawa, a ta może mieć miejsce tylko w uzasadnieniu wyroku. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 93/10 rozstrzygał kwestie procesowe dopuszczalności skargi. W niniejszej sprawie Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP odmówiła skarżącemu przyjęcia zażalenia od postanowienia Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów obrony. Organ uznał, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane w związku z zakończonym postępowaniem uproszczonym wszczętym na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1994 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) i wobec tego skarżone rozstrzygnięcie nie jest orzeczeniem dyscyplinarnym, od którego przysługuje środek zaskarżenia do odwoławczej komisji dyscyplinarnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna strażaków została uregulowana w rozdziale 11 ustawy o PSP w art. 115-124n. Podstawową zasadą postępowania dyscyplinarnego strażaków jest jego dwuinstancyjność, co wynika z art. 124f powołanej ustawy, który stanowi, iż od orzeczenia komisji dyscyplinarnej wydanego w pierwszej instancji przysługuje odwołanie obwinionemu lub jego obrońcy i rzecznikowi dyscyplinarnemu. W świetle postanowień art. 118 ust. 1 i 2 tej ustawy, za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, nie później jednak niż przed upływem 3 miesięcy od powzięcia wiadomości o przewinieniu. Od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. W takim przypadku komisja nie może orzec na niekorzyść ukaranego. W praktyce stosowanie art. 118 ustawy o PSP wzbudziło szereg wątpliwości interpretacyjnych, co znalazło odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie administracyjnym. Kwestię jaki charakter ma orzeczenie wydane na podstawie art. 118 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 10 stycznia 2011 r. uchwałę w składzie 7 sędziów NSA (sygn. akt I OPS 4/10 – publik. LEX nr 672627) w której stwierdził, iż postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA podniósł, iż: "Interpretując normy prawne należy mieć na względzie przede wszystkim zasady konstytucyjne. W sytuacji niejednoznacznego brzmienia przepisu, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, konieczne jest poszukiwanie interpretacji, która pozwoli na uzgodnienie treści przepisu z Konstytucją. Prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 118 i art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej powinna zmierzać w kierunku zapewnienia strażakowi ukaranemu karą upomnienia przez przełożonego dyscyplinarnego możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji. Aby zastosować taką wykładnię należy wyjść z założenia, że orzeczenie "właściwej komisji dyscyplinarnej", wydane na skutek odwołania ukaranego od kary upomnienia na piśmie wymierzonej przez przełożonego w trybie art. 118 ust. 2 ustawy jest orzeczeniem wydanym przez komisję orzekającą w pierwszej instancji według rodzaju i miejsca pełnienia służby przez strażaka oraz zajmowanego stanowiska funkcyjnego, na które przysługuje odwołanie do odwoławczej komisji dyscyplinarnej według kryteriów określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Z uwagi na zasadę równości wobec prawa należy bowiem zabezpieczyć, aby postępowanie dyscyplinarne przed organami Państwowej Straży Pożarnej, niezależnie czy zostało wszczęte na skutek odwołania obwinionego w postępowaniu uproszczonym, czy w postępowaniu zwykłym na skutek wniosku rzecznika dyscyplinarnego, mogło toczyć się w dwóch właściwych instancjach bez względu na wagę przewinienia dyscyplinarnego i rodzaju nakładanej kary dyscyplinarnej. Zapewni to każdemu ukaranemu strażakowi skorzystanie z ustawowej możliwość rozpatrzenia sprawy przez komisje dyscyplinarne w dwóch instancjach, gwarantując prawo skargi do sądu administracyjnego, zawarte w przepisach art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Reasumując NSA podkreślił, iż "(...) postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy". Powyższa uchwała wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie, albowiem mając na względzie art. 268 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Skoro zasadą jest, że postępowanie dyscyplinarne strażaków jest dwuinstancyjne (art. 124f ustawy o PSP), a postępowanie uproszczone wszczyna także postępowanie dyscyplinarne zasadnicze, to rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu stronie należnych jej kosztów postępowania wszczętego na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy PSP, jako ściśle związane z orzeczeniem dyscyplinarnym i niejako je (w aspekcie procesowym) uzupełniające, również podlega zaskarżeniu w toku instancyjnym. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż Przewodniczący Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP w [...] dokonał błędnej wykładni art. 118 ust. 2 w zw. z art. 124f ustawy o PSP, przez co nieprawidłowo zastosował art. 429 § 1 k.p.k. w zw. z art. 124n ustawy o PSP i odmówił przyjęcia zażalenia od postanowienia organu I instancji - Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] w przedmiocie przyznania kosztów obrony (art. 124g ust. 1a ustawy o PSP). Tym samym Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP będzie obowiązana rozparzyć zażalenie wniesione od postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...]. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.