I OSK 1364/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wa 4/11 w sprawie ze skargi M. M. i M. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną W dniu 22 grudnia 2010 r. M. M. i M. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w Wałbrzychu z [...] października 1974 r. o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego wraz z budynkami, położonego w Wałbrzychu przy ul. W. A. [...] w granicach działek nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wnioskiem z 25 marca 2009 r. wystąpili do Ministra o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] października 1974 r. Organ nie podjął żadnych czynności, a pismem z 17 kwietnia 2009 r. poinformował, iż z uwagi na napływ dużej ilości spraw tego rodzaju i konieczności ich rozpatrzenia według kolejności zgłoszeń, wniosek zostanie rozpatrzony w IV kwartale 2009 r. Organ w wyznaczonym terminie nie rozpoznał wniosku i nie podjął też żadnych czynności. Wobec tego pismami z 8 lutego 2010 r. i następnie z 2 marca 2010 r. wezwali Ministra do rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z 26 marca 2010 r. organ zawiadomił skarżącą, że jej wniosek zostanie rozpoznany do dnia 30 września 2010 r. podając jako przyczynę konieczność podjęcia dodatkowych czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego sprawy oraz ustalenia adresów zamieszkania wszystkich stron postępowania. Jednocześnie Minister wezwał strony do wskazania aktualnego adresu zamieszkania uczestnika postępowania S. M.. W odpowiedzi na wezwanie organu, strony poinformowały, iż ww. osoba zmarła, a jej jedynym spadkobiercą jest M. M.. Na dowód powyższego przedłożono odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Jednocześnie pełnomocnik M. M., któremu M. M. również udzielił pełnomocnictwa potwierdził wszystkie dotychczasowe czynności dokonane w jego imieniu. Dalej podniesiono, iż działanie organu narusza nie tylko art. 35 § 1 K.p.a., ale także art. 12 K.p.a. W ocenie skarżących iluzoryczne prowadzenie przez organ postępowania, które ogranicza się w najlepszym przypadku do wyznaczania nowych, odleglejszych terminów załatwienia sprawy, przesadza o bezczynności Ministra. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż składali już skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 września 2010 r. sygn. akt IV SAB/Wa 99/10 uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, albowiem na dzień wyrokowania nie upłynął jeszcze nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony ówcześnie na dzień 30 września 2010 r. Pomimo upływu ww. terminu organ w dalszym ciągu nie podjął żadnych działań, nie wydał żądanego rozstrzygnięcia, ani nawet nie wyznaczył nowego terminu. Działanie organu stanowi zatem, w ocenie skarżących, zaprzeczenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalizmu i zaufania obywateli do organów Państwa oraz konstytucyjnej zasady państwa prawnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy tok postępowania oraz wskazał, iż wniesiona skarga jest tożsamą ze skargą w sprawie, w której toczy się postępowanie sądowe (sygn. akt IV SAB/Wa 99/10), a zatem uznać ją należy za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wa 4/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. i M. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezspornym jest, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w Wałbrzychu z [...] października 1974 r. o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego wraz z budynkami, położonego w Wałbrzychu przy ul. W. A. [...] w granicach działek nr [...], [...] i [...]. Nie może jednak ujść uwadze, iż skarżący niniejszą skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli 22 grudnia 2010 r., czyli wówczas gdy wyrok Sądu wydany 7 września 2010 r. – na skutek rozpoznania poprzedniej skargi skarżących na bezczynność Ministra – nie był jeszcze prawomocny (sygn. akt IV SAB/Wa 99/10). Tym samym akta sprawy znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, albowiem są one zwracane do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu. W tej sytuacji Minister przekazał skargę M. M. i M. M. wniesioną 22 grudnia 2010 r. do Sądu w trybie art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, udzielając na nią odpowiedzi, bez akt administracyjnych sprawy. Z kolei Sąd doręczył organowi odpis prawomocnego wyroku z 7 września 2010 r. wraz z uzasadnieniem 17 stycznia 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu trudno zarzucić organowi bezczynność w sytuacji, gdy od maja 2010 r. (data przekazania przez Ministra akt sprawy do Sądu w związku ze skargą na bezczynność zarejestrowaną pod sygn. akt IV SAB/Wa 99/10) do chwili obecnej, nie dysponował aktami sprawy i nie mógł prowadzić postępowania wyjaśniającego, a to z przyczyn od niego niezależnych. Tym niemniej po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku i zwrocie akt sprawy Minister winien niezwłocznie podjąć działania w celu zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z 25 marca 2009 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę – jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw – oddalił. M. M. i M. M. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach: 1) rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ, który w postępowaniu administracyjnym trwającym od przeszło dwóch lat nie wydał żadnego rozstrzygnięcia i przez okres ostatniego roku nie poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy, nie pozostaje w bezczynności z tego względu – co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasad państwa prawnego i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa; 2) przepisów postępowania w postaci: a) art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej nie pozostaje w zwłoce w sytuacji gdy nie podjął żadnej czynności w sprawie przez okres ponad roku czasu z ograniczeniem się do złożenia odpowiedzi na skargę, a w okresie roku poprzedzającym ostatni rok ograniczył się do wyznaczania dwukrotnych odległych terminów załatwienia sprawy, b) art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej nie pozostaje w zwłoce w sytuacji gdy nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie podał przyczyny zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, c) art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego przez ponad dwa lata, wypełnia nakaz szybkiego działania organu w sprawie, przez co nie jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania i nie stanowi o bezczynności organu – które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, jako że naruszone przepisy, odnoszące się do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej, stanowią regulację rozstrzygającą dla przedmiotu skargi na bezczynność organu. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia ich praw przed Sądem I instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przypisanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2011 r. M. M. i M. M. podtrzymali stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Postawione zarzuty naruszenia powołanych przepisów Konstytucji są tak ogólnikowe, że nie odpowiadają obowiązującej regulacji podstaw skargi kasacyjnej – błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Przyjęta zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego) na pierwszym miejscu wymienia obowiązek działania wnikliwie, a to znaczy z poszanowaniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz przepisów szczególnych regulujących postępowanie dowodowe. Konsekwentnie w art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Do przyczyn niezależnych od organu należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Taka kwalifikacja jest uzasadniona tym, że organ administracji publicznej rozpoznaje i rozstrzyga sprawę po wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie kwalifikowanego naruszenia prawa przy rozstrzygnięciu sprawy nie może zostać przeprowadzone bez akt sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest usprawiedliwiony, a naruszenie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.