I SA/Wa 1020/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B.S, A.W., M.S, E.D., M.S., B.S, W.S i J.P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego W.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa działając na podst. art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...]odmawiającej zmiany decyzji Starosty O. nr [...] z [...] grudnia 2003 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji Starosty w O. z [...] grudnia 2003 r. nr [...] potwierdzającej posiadanie przez B. S., J. P., A. W., E. D., W. S., M. S., M. S. i B. S. uprawnień do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. S. kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i podnosząc, iż przedmiotowa decyzja jest dla niej krzywdząca. Minister Skarbu Państwa ustalił co następuje: B. S. złożyła 10 lipca 1998 r. wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do realizacji odszkodowania za mienie nieruchome pozostawione poza granicami Państwa. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia Sądu Rejonowego w O. z [...] września 1998 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po J. S. zmarłej w [...] r. nabył syn J. S. w całości. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia Sądu Rejonowego w O. z [...] stycznia 1995 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po J. S. zmarłym w [...] r., na podstawie ustawy nabyli żona B. S. w 7/28 części oraz dzieci J. P., W. S., M. S., E. D., M. S., A. W., S. S. w 3/28 części każdy. Z opisu mienia z [...] lutego 1946 r. wynika, że J. S. i J. S. pozostawili w N. budynek mieszkalny o kubaturze [...] m3 z [...] r., chlew o kubaturze [...] m3 z [...] r., stodołę o kubaturze [...] m3 z [...] r., studnię 7m bieżących. Z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] października 1998 r. nr [...] wynika, że B. S., J. P., W. S., M. S., E. D., M. S., A. W., S. S. są uprawnieni, zgodnie z art. 212 ust.1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), do otrzymania ekwiwalentu za nieruchomość pozostawioną przez J. i J. S. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości N., woj. [...] – w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na wartość [...] zł. Uprawnienie powyższe zostało przyznane na podstawie opisu mienia z [...] lipca 1945 r., postanowień spadkowych wydanych przez Sąd Rejonowy w O. z [...] września 1998 r. sygn. akt I Ns [...] i z [...] stycznia 1995 r. sygn. akt [...], operatu szacunkowego z czerwca 1998 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz oświadczeń o dotychczasowym stanie realizacji odszkodowania. Wnioskiem z 19 marca 2002 r. B. S. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w O. o wydanie zaświadczenia o wartości mienia pozostawionego w 1946 r. Wnioskiem z 26 marca 2002 r. J. P., W. S., M. S., E. D., M. S., A. W., B. S. wystąpili do Starosty Powiatowego w O. o wydanie zaświadczenia o wartości pozostawionego w 1946 r. na ziemi [...] mienia, zgodnie z załączonym operatem szacunkowym. Decyzją z [...] maja 2002 nr [...] Starosta Powiatu O. odmówił B. S. wydania decyzji potwierdzającej wartość nieruchomości pozostawionych za granicą w miejscowości N. z uwagi na ostateczne załatwienie sprawy przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. zaświadczeniem z [...] października 1998 r. nr [...] o przyznaniu uprawnień zgodnie z art. 212 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do otrzymania ekwiwalentu za nieruchomość pozostawioną przez J. i J. S. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej. Na skutek odwołania B. S. decyzją z [...] października 2002 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu O. z [...] maja 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] grudnia 2003 r. nr [...] Starosta Powiatu O. stwierdził posiadanie przez J. P., W. S., M. S., E. D., M. S., A. W., B. S uprawnień do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali; na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem przeznaczonym na prowadzenie działalności handlowej lub usługowej, na pracownie do prowadzenia działalności twórczej, domem letniskowym, garażem albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę stanowiących własność Skarbu Państwa na kwotę [...] zł odpowiadającej wartości nieruchomości rolnej o pow. [...] ha zabudowanej drewnianym budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, pozostawionej przez właścicieli J. i J. S. w miejscowości N. , gm.[...], pow.[...], woj.[...]. W dniu 17 października 2008 r. B. S. złożyła do Wojewody [...] wniosek o zmianę na podstawie art. 154 kpa, niezrealizowanej decyzji z [...] grudnia 2003 r. wydanej przez Starostę Powiatowego w O. w zakresie wyliczenia wartości rynkowej nieruchomości pozostawionej na Ziemi [...] w związku z II wojną światową. Z operatu szacunkowego z czerwca 1998 r. sporządzonego przez B. P. – rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość tej nieruchomości wynosi [...] zł. Z operatu szacunkowego z grudnia 2001 r. sporządzonego przez B. P. – rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Z operatu szacunkowego z kwietnia 2003 r. sporządzonego przez B. P. – rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania wskazując na treść przepisów art. 154 i 155 kpa oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że na podstawie art. 155 kpa nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące, gdyż zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Zatem zmiana ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy nastąpiła zmiana przepisów dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić naruszenie prawa. Minister podkreślał, że decyzja Starosty O. z [...] grudnia 2003 r. nr [...] była wydana na podstawie art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecnie problematykę mienia zabużańskiego reguluje ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 155 kpa zmiany decyzji administracyjnej może dokonać organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III S.A. 1195/01, w którym Sąd wyraził pogląd, że: "Zawarta w art. 155 kpa przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym". Minister podniósł, że zmiana ostatecznej decyzji Starosty O. z [...] grudnia 2003 r., w przypadku gdy decyzja pozbawiona jest wad prawnych naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji – faktycznej lub prawnej, a więc posiadających decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów (art. 32 Konstytucji RP). Słuszny interes społeczny w tym wypadku przemawia za pozostawieniem spornej decyzji i skorzystaniem przez skarżącego z waloryzacji świadczenia na dzień jego wypłaty, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. Organ odwoławczy wskazał, że pogląd w kwestii odmowy zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych potwierdził w swoich orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: z 20 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1980/09, z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1378/09, z 27 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1999/09 oraz z 21 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1035/09. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B.S., A. W., M. S., E. D., M. S., B. S., W. S. i J. P. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z [...] listopada 2010 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Powołali się na treść przepisu art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. Podnieśli, że osoby, które zrealizowały prawo do rekompensaty na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów otrzymały je w 100%, a według obecnie obowiązującej ustawy możliwe jest to w 20 %. Wobec czego uzasadnione jest, zdaniem skarżących, wyliczenie kwoty rekompensaty aktualnej obecnie. Skarżący zarzucili, że Minister Skarbu Państwa nie wskazał orzeczeń NSA, w których Sąd ten opowiedział się za dopuszczalnością zmiany decyzji o ustaleniu prawa do rekompensaty (wyrok z 23 czerwca 2009 r. I OSK 900/08). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Wprawdzie we wniosku o zmianę decyzji skarżący powołali art. 154 § 1 kpa dotyczący decyzji ostatecznych, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a na podstawie decyzji, której zmiany skarżący się domagają, nabyli oni prawo do rekompensaty, to jednakże treść wniosku wskazuje, że w istocie domagali się oni zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Dlatego też prawidłowo organy obydwu instancji czyniły rozważania także w kontekście tego przepisu. Rzecz jednak w tym, że rozważania te doprowadziły organy do wadliwych konkluzji. Otóż przyczyną odmowy zmiany decyzji było nieobowiązywanie przepisów, na podstawie których została wydana decyzja Starosty O. z [...] grudnia 2003 r. Decyzja ta była bowiem wydana na podstawie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a obecnie problematykę mienia zabużańskiego reguluje ustawa z 8 lipca 2005 r. Stanowisko organów obydwu instancji, odnośnie braku podstaw do zastosowania art. 155 kpa, jest wadliwe. Zmieniony od dnia 20 listopada 2008 r. przepis art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wyliczając mające zastosowanie do tych postępowań przepisy wskazuje wprost m.in. przepis art. 155 kpa. Wobec tego, wbrew stanowiskom organów, przepis art. 155 kpa ma w tych sprawach zastosowanie. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnieść należy, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. ma za zadanie doprowadzenie do zakończenia procesu rozliczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie nie tylko do spraw nowych, lecz także już zakończonych ostatecznie. Zawarte w niej zasady realizacji prawa do rekompensaty odnoszą się również do sytuacji, w których osoba posiadająca zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, wydane na podstawie wcześniej obowiązujących w tej materii przepisów, nie zrealizowała prawa do rekompensaty albo zrealizowała je w części. We wszystkich tych przypadkach realizacja prawa do rekompensaty następuje w formach określonych w art. 13 ustawy i w każdym przypadku zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Wobec czego przyznane skarżącym decyzją z 2003 r. uprawnienie do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości, zrealizowane być może wyłącznie zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Skoro ustawą tą wprowadzono zmiany w sposobie ustalania wartości pozostawionych nieruchomości, to skarżący, którzy dotychczas w żaden sposób nie zrealizowali przysługującego im uprawnienia, nie mogą być pozbawieni możliwości skorzystania z nowej regulacji. Wobec tego, skoro przepis szczególny nie tylko nie sprzeciwia się zmianie decyzji, ale wskazuje na taką możliwość, to organ obowiązany był ustalić przesłanki określone w art. 155 kpa, a w przypadku uznania, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, wniosek o zmianę decyzji powinien zostać uwzględniony. Organy obydwu instancji nie dokonały analizy przesłanek z art. 155 kpa w zw. z art. 20 ustawy z 2005 r., tj. czy za zmianą zaświadczenia, na podstawie którego strona nabyła prawo, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie. Nie można podzielić stanowiska organu, że zmianie zaświadczenia sprzeciwia się nowy stan prawny, skoro przepis art. 20 ustawy właśnie taką sytuacją przewiduje. Skoro strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji, organ obowiązany był rozpoznać wniosek według przesłanek wynikających z przepisu art. 155 kpa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że zmiana decyzji, gdy jest ona pozbawiona wad prawnych naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej, posiadających decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, a wydaną na podstawie wcześniejszych przepisów. Skoro przepis art. 20 ustawy przewiduje możliwość zmiany decyzji, to każda osoba, która nie zrealizowała prawa może z takim wnioskiem wystąpić. Zatem nie została naruszona zasada równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji, na którą powołuje się uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organy pominęły także okoliczności związane z sytuacją prawną, w jakiej po wejściu w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. znalazły się osoby, które nie zdołały uzyskać zaliczenia wartości pozostawionego poza granicami mienia na wcześniejszych zasadach. Według poprzednio obowiązujących przepisów możliwe było w 100 % zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub innych praw bądź opłat. Część osób z tej możliwości skorzystała. Natomiast osoby, które takiego zaliczenia nie uzyskały, mogą zrealizować prawo do rekompensaty po wejściu w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jedynie w 20 % ich wartości. W takiej niekorzystnej sytuacji pozostają skarżący, czego organy nie wzięły pod uwagę. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organów, że interes społeczny przemawia za pozostawieniem w obrocie prawnym nie zmienionej decyzji i skorzystaniem przez skarżących z waloryzacji świadczenia. Wskazać należy, że jeżeli ustawodawca wprost przewidział w art. 20 powołanej ustawy, możliwość zmiany decyzji, a także unormował kwestię waloryzacji (art. 17 ust. 5 ustawy), to oznacza, że są to dwie odrębne instytucje, przy czym waloryzacja następuje na etapie wypłaty świadczenia pieniężnego od kwoty wskazanej w decyzji lub zaświadczeniu. Istota wniosku złożonego przez skarżących sprowadza się do zmiany kwoty rekompensaty z uwagi na jej nieaktualność spowodowaną upływem czasu. Zważyć należy, że organy powołały orzeczenia sądów administracyjnych, które wydane zostały w innym stanie prawnym (sprzed zmiany treści normatywnej art. 20 ustawy). Organy w analizie stanu faktycznego i prawnego pominęły adekwatne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten opowiedział się za częściową zmianą decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty - co do wartości pozostawionego mienia - na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego, np. wyroki z 20 czerwca 2008 r. I OSK 999/07, z 28 czerwca 2009 I OSK 900/08. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.