IV SA/Wa 67/11

0Sygn. akt IV SA/Wa 67/11 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi I. S., J. G. i K. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Parku Narodowego z dnia [...] października 2010 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w/w. z art. 144 i art. 106 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. i ustawy z. dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), art. 15 ust. 1 i pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ) po rozpatrzeniu zażalenia I. S., K. K. i J. G. z dnia [...] października 2010 r. na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego z przyłączami na części działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości W., gmina U., postanowił utrzymać w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego. W uzasadnieniu Minister Środowiska wskazał, iż pismem z dnia [...] października 2010 r. Wójt Gminy U. zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego z przyłączami na części działki o nr ew. [...]. położonej w miejscowości W., gmina U. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że przedmiotowa działka położona jest na terenie [...] Parku Narodowego, a ocena złożonego projektu decyzji powinna być dokonana stosownie do zapisów ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Dyrektora Parku zwiększanie zabudowy obszaru miejscowości W. będzie oddziaływać destrukcyjnie na funkcjonowanie krajobrazowego układu ekosystemów, a uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zagrożenie dla zasobów i szczególnych wartości przyrodniczych Parku. Pismem z dnia [...] października 2010 r. zażalenie do Ministra Środowiska wnieśli: I. S., K. K. i J. G. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister wskazał, iż działka na której planowana jest przedmiotowa inwestycja położona jest w strefie ochrony krajobrazowej i stanowi w szerszym ujęciu, środowisko bytowania wielu cennych, objętych ochroną gatunków zwierząt, w szczególności przedstawicieli ornitofauny, takich jak derkacz, żuraw, czajka oraz cietrzew. Położona jest na skraju uroczyska M., gdzie w minionych latach przeprowadzono program restytucji cietrzewia (znajdowały się tam woliery aklimatyzacyjne dla ptaków sprowadzonych z Polesia Białoruskiego i Ukraińskiego, z których po okresie aklimatyzacji cietrzewie były wypuszczane na wolność właśnie na obszar tego uroczyska). Obecnie corocznie w tym rejonie obserwowane są wiosną toki cietrzewi i widywane są ptaki w okresie lęgowym. Świadczy to o sukcesie wsiedlania cietrzewia na obszary jego dawnego, naturalnego występowania. W tym stanie, zdaniem Ministra Środowiska właściwym wydaje się przyjęcie, iż przedmiotowy obszar, poprzez sam (akt występowania na nim wskazanych wyżej gatunków (co świadczy o występowaniu korzystnych warunków bytowania wymienionych gatunków na tym obszarze), spełnia wszelkie wymogi odpowiadające definicji ostoi. Zabudowa tego terenu będzie, więc stanowić zagrożenie dla występowania gatunków chronionych, gdyż poprzez ciągłe bytowanie ludności nasilą się niekorzystne oddziaływania związane z urbanizacją, jak np. hałas powodujący płoszenie chronionych gatunków, utrata miejsc żerowania. Powyższe wypełnia wszelkie przesłanki do uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za zagrożenie wewnętrzne dla chronionej przyrody Parku. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. I. S., J. G. i K. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc iż wieś w której mieszkają i planują inwestycję od lat jest zabudowywana. Zdaniem skarżących jako właściciele powinni mieć decydujący głos co do możliwości zagospodarowania należącej do nich działki. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonych postanowień, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż wydane zostały z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność ich uchylenia. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Dyrektor [...] Parku Narodowego miał dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego przez Wójta Gminy U. w granicach swoich kompetencji wynikających m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przyjęto, iż jedną z form ochrony przyrody są parki narodowe. Obecnie jest to najpełniejsza forma konserwatorskiej ochrony przyrody, a podstawę do tworzenia parków narodowych stanowi interes publiczny. W art. 8 ust. 1 cyt. ustawy wskazano, że park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Należy zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 powołanej ustawy). Planowane przedsięwzięcie będące przedmiotem uzgodnienia dotyczy działki nr [...] w miejscowości W., która to działka leży w granicach [...] Parku Narodowego, w strefie ochrony krajobrazowej. Zasadnicze znaczenie dla parków narodowych oraz rezerwatów przyrody mają płynące z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakazy dotyczące możliwości inwestowania na terenie parku w tym budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Stanowi on regułę, od której przewidziano nieliczne odstępstwa m.in. określone w art. 15 ust. 2 pkt 5. Stosownie do treści tego przepisu zakazów określonych w ust. 1 nie stosuje się do obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Jak zasadnie zauważył Minister Środowiska oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu wykorzystania gospodarczego danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Z powyższego wynika, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w odniesieniu do wszystkich przedsięwzięć zlokalizowanych na terenie parku narodowego, lecz tylko do tych, które nie są zgodne z ww. przesłankami. Przykładem może być ekstensywne użytkowanie łąk umożliwiające występowanie roślin i zwierząt oraz zachowanie siedlisk przyrodniczych. Oczywiście podkreślić również należy, iż zapis ten nie zmienia faktu, iż mamy do czynienia z terenem prawnie chronionym i organ uzgadniający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek oceniać, w jaki sposób projektowana inwestycja wpłynie na wartości przyrodnicze oraz estetyczne (krajobrazowe), dla których wyznaczony został dany teren parku narodowego. W ocenie Sądu zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie czy zachodzą przesłanki określone w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody tj. czy obszar działki nr [...], objętej ochroną krajobrazową znajduje się w trakcie gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ograniczył się do stwierdzenia, iż działka nr [...], położna jest w Parku w strefie ochrony krajobrazowej. Omawiana działka usytuowana jest przy drodze wiejskiej, a ponadto położona jest w obszarze głównego kompleksu leśno - torfowiskowego Parku i wraz z kilkoma sąsiednimi działkami stanowi enklawę gruntów prywatnych otoczonych ze wszystkich stron lasami i torfowiskami Parku, będącymi własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Parku. Użytkowana jest dotychczas w ekstensywny sposób rolniczy - poprzez koszenie, zgodnie z jej łąkowo-pastwiskowym charakterem. Jednocześnie Minister nie wyjaśnił czy sposób użytkowania przedmiotowej działki odpowiada przesłankom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Kwestia ta nie została również wyjaśniona przez orzekającego w pierwszej instancji Dyrektora [...] Parku Narodowego. Podkreślić należy, iż w świetle przytoczonych przepisów bezpodstawne jest twierdzenie Ministra Środowiska, iż w przypadku zlokalizowania działki na obszarze ustawowo chronionym, w tym przypadku na obszarze Parku, ustawowe granice korzystania przez właściciela z jego nieruchomości będzie wyznaczał art. 15 ust. ustawy, wprowadzający m.in. zakaz budowy i rozbudowy obiektów budowlanych. Społeczno — gospodarczym przeznaczeniem prawa własności, w przypadku działki zlokalizowanej w parku narodowym, która znajdując się w obszarze objętym ochroną krajobrazową jest obecnie gospodarczo wykorzystywana przez właściciela w sposób zapewniający ochronę walorów przyrodniczych Parku, będzie ochrona tych walorów i zapewnienie nienaruszalności całego obszaru Parku, jako całego ekosystemu, stosownie do przepisy art. 8 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały przedwcześnie, a tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy Podkreślenia wymaga również, iż pomimo że postępowanie w którym zapadło zaskarżone postanowienie jest tzw. postępowaniem wpadkowym, toczy się według ogólnych przepisów postępowania. Treść art. 106 § 4 k.p.a. stanowi potwierdzenie tej argumentacji, bowiem wskazuje wprost, że organ uzgadniający nie jest zwolniony z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla wydania orzeczenia wymaganego od tegoż organu. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. - orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.