I OSK 1469/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/10 w sprawie ze skargi B. Ś., A. W., M. Ś., E. D., M. Ś., B. Ś., W. Ś. i J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1020/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. Ś., A. W., M. Ś., E. D.j, M. Ś., B. Ś., W. Ś. i J. P. uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] grudnia 2009 r. odmówił zmiany decyzji Starosty Powiatowego w O. z [...] grudnia 2003 r. potwierdzającej posiadanie przez B. Ś., J. P., A. W., E. D., W. Ś., M. Ś., M. Ś. i B. Ś. uprawnień do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. Ś. kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i podnosząc, iż przedmiotowa decyzja jest dla niej krzywdząca. Minister Skarbu Państwa podał m. in., że wnioskiem z dnia 19 marca 2002 r. B. Ś. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w O. o wydanie zaświadczenia o wartości mienia pozostawionego w 1946 r. Wnioskiem z 26 marca 2002 r. J. P., W. Ś., M. Ś., E. D., M. Ś., A. W. i B. Ś. wystąpili do Starosty Powiatowego w O. o wydanie zaświadczenia o wartości pozostawionego w 1946 r. na ziemi wileńskiej mienia, zgodnie z załączonym operatem szacunkowym. Decyzją z 10 maja 2002 r. Starosta Powiatu O. odmówił B. Ś. wydania decyzji potwierdzającej wartość nieruchomości pozostawionych za granicą w miejscowości N. z uwagi na ostateczne załatwienie sprawy przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. zaświadczeniem z 28 października 1998 r. o przyznaniu B. Ś., J. P., A. W., E. D., W. Ś., M. Ś., M. Ś. i B. Ś. uprawnień zgodnie z art. 212 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do otrzymania ekwiwalentu za nieruchomość pozostawioną przez J. i J. Ś. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpoznaniu odwołania B. Ś. decyzją z [...] października 2002 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu O. [...] maja 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] grudnia 2003 r. Starosta Powiatu O. stwierdził posiadanie przez B. Ś., J. P., A. W., E. D., W. Ś., M. Ś., M. Ś. i B. Ś. uprawnień do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali; na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem przeznaczonym na prowadzenie działalności handlowej lub usługowej, na pracownie do prowadzenia działalności twórczej, domem letniskowym, garażem albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę stanowiących własność Skarbu Państwa na kwotę 205 024,00 zł odpowiadającej wartości nieruchomości rolnej o pow. 3 ha zabudowanej drewnianym budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, pozostawionej przez właścicieli J. i J. Ś. w miejscowości N., gm. Ś., pow. Ś., woj. wileńskie. W dniu 17 października 2008 r. B. Ś. złożyła do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wniosek o zmianę na podstawie art. 154 kpa, niezrealizowanej decyzji z [...] grudnia 2003 r. wydanej przez Starostę Powiatowego w O. w zakresie wyliczenia wartości rynkowej nieruchomości pozostawionej na Ziemi Wileńskiej w związku z II wojną światową. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania wskazując na treść przepisów art. 154 i 155 kpa oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że na podstawie art. 155 kpa nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące, gdyż zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Zatem zmiana ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy nastąpiła zmiana przepisów dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić naruszenie prawa. Minister podkreślał, że decyzja Starosty O. z [...] grudnia 2003 r. była wydana na podstawie art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecnie problematykę mienia zabużańskiego reguluje ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 155 kpa zmiany decyzji administracyjnej może dokonać organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Minister podniósł, że zmiana ostatecznej decyzji Starosty O. z [...] grudnia 2003 r., w przypadku gdy decyzja pozbawiona jest wad prawnych naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji – faktycznej lub prawnej, a więc posiadających decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów (art. 32 Konstytucji RP). Słuszny interes społeczny w tym wypadku przemawia za pozostawieniem spornej decyzji i skorzystaniem przez skarżącego z waloryzacji świadczenia na dzień jego wypłaty, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. Ś., A. W., M. Ś., E. D., M. Ś., B. Ś., W. Ś. i J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że stanowisko organów obydwu instancji, odnośnie braku podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a., jest wadliwe. Zmieniony od dnia 20 listopada 2008 r. przepis art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wyliczając mające zastosowanie do tych postępowań przepisy wskazuje wprost m.in. przepis art. 155 kpa. Wobec tego, wbrew stanowiskom organów, przepis art. 155 kpa ma w tych sprawach zastosowanie. Sąd podniósł, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. ma za zadanie doprowadzenie do zakończenia procesu rozliczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie nie tylko do spraw nowych, lecz także już zakończonych ostatecznie. Zawarte w niej zasady realizacji prawa do rekompensaty odnoszą się również do sytuacji, w których osoba posiadająca zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, wydane na podstawie wcześniej obowiązujących w tej materii przepisów, nie zrealizowała prawa do rekompensaty albo zrealizowała je w części. We wszystkich tych przypadkach realizacja prawa do rekompensaty następuje w formach określonych w art. 13 ustawy i w każdym przypadku zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Sąd wskazał, że przyznane skarżącym decyzją z 2003 r. uprawnienie do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości, zrealizowane być może wyłącznie zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Skoro ustawą tą wprowadzono zmiany w sposobie ustalania wartości pozostawionych nieruchomości, to skarżący, którzy dotychczas w żaden sposób nie zrealizowali przysługującego im uprawnienia, nie mogą być pozbawieni możliwości skorzystania z nowej regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro przepis szczególny nie tylko nie sprzeciwia się zmianie decyzji, ale wskazuje na taką możliwość, to organ obowiązany był ustalić przesłanki określone w art. 155 kpa, a w przypadku uznania, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, wniosek o zmianę decyzji powinien zostać uwzględniony. Organy obydwu instancji nie dokonały analizy przesłanek z art. 155 kpa w zw. z art. 20 ustawy z 2005 r., tj. czy za zmianą zaświadczenia, na podstawie którego strona nabyła prawo, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie. Nie można podzielić stanowiska organu, że zmianie zaświadczenia sprzeciwia się nowy stan prawny, skoro przepis art. 20 ustawy właśnie taką sytuacją przewiduje. Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji, że zmiana decyzji, gdy jest ona pozbawiona wad prawnych naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej, posiadających decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, a wydaną na podstawie wcześniejszych przepisów. Skoro przepis art. 20 ustawy przewiduje możliwość zmiany decyzji, to każda osoba, która nie zrealizowała prawa może z takim wnioskiem wystąpić. Zatem nie została naruszona zasada równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji, na którą powołuje się uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał także, że organy pominęły okoliczności związane z sytuacją prawną, w jakiej po wejściu w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. znalazły się osoby, które nie zdołały uzyskać zaliczenia wartości pozostawionego poza granicami mienia na wcześniejszych zasadach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Skarbu Państwa. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) w związku z art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do zmiany decyzji Starosty O. z dnia 22 grudnia 2003 r. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji wydanych przez organy administracji, gdy były one pozbawione wad prawnych narusza zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej lub prawnej, a więc posiadających decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów. Minister wskazał, iż na podstawie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących. Ponadto wskazując na treść art. 20 i 27 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty Minister wskazał, że wolą ustawodawcy było zachowanie co do zasady moc prawnej decyzji i zaświadczeń wydanych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, a na podstawie przepisów tej ustawy właściwy organ prowadzi jedynie postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Nadto żaden z przepisów powołanej ustawy nie daje podstaw do uznania, że przepisy nowej ustawy mogą mieć zastosowanie do spraw rozstrzygniętych i zakończonych pod rządami poprzedniej regulacji prawnej, czyli że może tutaj mieć zastosowanie zasada działania prawa wstecz. W ocenie Ministra uznanie racji skarżących spowodowałoby nieuzasadnione różnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Natomiast uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że strona doznała krzywdy, która została spowodowana przez organ administracji, który w poczuciu skarżących zmienił istniejący stan prawny na bardziej pod względem finansowym korzystny dla osób uprawnionych, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ stwierdził także, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie - co do zasady zmiana decyzji, polegająca na zmianie adresata podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Ś. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzały się zarówno do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W ramach zarzutów procesowych wskazywano na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji Starosty O. z dnia 22 grudnia 2003 r. przewidziane w art. 155 k.p.a. Z zarzutami tymi nie można się zgodzić. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą prawa materialnego, jak również naruszała przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obydwu instancji nie dokonały bowiem w istocie analizy przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., gdyż nie rozważyły, czy za zmianą decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2003 r. – przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. W zaskarżonej decyzji organ w zasadzie skoncentrował się na kwestiach braku tożsamości przepisów prawa w dacie wydawania decyzji z przepisami obowiązującymi aktualnie natomiast do przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a., odniósł się jedynie powierzchownie. Ponadto, uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. dowodziło jedynie, że Sąd I instancji wprawdzie wyraził odmienną niż organ ocenę prawną dotyczącą prawa materialnego (art. 20 ustawy zabużańskiej z 2005 r.), którą następnie związał organy, ale stwierdzając równocześnie istotne wadliwości proceduralne, zwrócił na nie uwagę, polecając organowi rzetelne rozważenie przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Powyższe zatem oznacza, że nie jest prawdą zawarty w skardze kasacyjnej pogląd, iż Sąd Wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 155 k.p.a. Kwestia ta nie została bowiem jeszcze przesądzona. Jednak podstawowym zagadnieniem, które wystąpiło w niniejszej sprawie było zagadnienie prawnomaterialne uregulowane w art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). Istotnym jest przy tym okoliczność, że w/w przepis w swej pierwotnej wersji przewidywał, że "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1". Przepis ten miał zatem dosyć ogólne brzmienie i z tego powodu nasuwał szereg wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza gdy był wiązany z art. 155 k.p.a. W stosunku bowiem do tego ostatniego przepisu istniało (i nadal istnieje) ugruntowane orzecznictwo, iż generalnie zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, może mieć miejsce jedynie w przypadku m. in. tożsamości przepisów prawa, w oparciu o które została wydana decyzja kończąca postępowanie i przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe wątpliwości interpretacyjne skutkowały zatem rozbieżnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W dniu 20 listopada 2008 r. weszła w życie nowela do ustawy zabużańskiej ( ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty... - Dz. U. Nr 197, poz. 1223 ), która w art. 1 pkt 2 zmieniła dotychczasową treść art. 20. Obecnie przepis ten stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 k.p.a., z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Z uzasadnienia przy tym projektu ustawy zmieniającej wynika, że powyższa nowelizacja spowodowana była maksymalną ochroną praw nabytych przez osoby uprawnione do rekompensaty w zakresie (dokładnego) określenia instytucji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania decyzji wydawanych na podstawie przepisów odrębnych. W projekcie tym wyjaśniono też, że przyjęta obecnie wersja art. 20 ustawy zabużańskiej pozwala rozciągnąć zastosowanie wymienionych w nim instytucji również na zaświadczenia oraz (cyt.) pozwala na zmianę decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie przepisów odrębnych" ( vide: Sejm RP VI kadencji, nr druku 788). Zatem w aktualnie obowiązującym brzmieniu omawiany przepis przewiduje expressis verbis możliwość zastosowania do decyzji, wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przepisu art. 155 k.p.a. Powyższe jednoznacznie rozstrzyga zatem o tym, że art. 20 ustawy zabużańskiej jest przepisem szczególnym, pozwalającym na stosowanie procedury przewidzianej art. 155 k.p.a. do decyzji czy zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, a wydanych na podstawie poprzednich regulacji, co wynika zarówno z treści w/w przepisu, jak i z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej obowiązujące unormowanie. A zatem, z uwagi, że zaskarżona decyzja została wydana już po dniu 20 listopada 2008 r. nie ulega wątpliwości, że winna ona odpowiadać uregulowaniu zawartym w art. 20 cytowanej ustawy, w jego aktualnym brzmieniu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.