I SA/Wa 1972/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] w S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisów dokumentów z akt sprawy oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiające wydania stronie żądanych kserokopii względnie uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych sprawy i doręczenia ich na adres wnioskodawcy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r. stwierdził nabycie przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] opisanej w karcie nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła Spółka [...] z siedzibą w S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wyjaśniając, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających jego legitymację do bycia stroną w tym postępowaniu. Wskazana Spółka, pismem z dnia 25 maja 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o kserokopię akt sprawy, względnie o uzyskanie z akt uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wydania żądanych kserokopii, względnie uwierzytelnionych z akt odpisów i doręczenia ich na adres wnioskodawcy. Organ wyjaśnił, że prawo strony do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy jest możliwe wyłącznie, jeśli jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W niniejszej sprawie wnioskodawca takiego interesu w swoim wniosku nie przedstawił. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka [...] w osiedlu S. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniosła, że dojazd do W. wiązałby się dla Spółki z koniecznością poniesienia dużych kosztów podróży, które dla Spółki, zmuszonej do ponoszenia kosztów toczących się postępowań, byłyby dodatkowym obciążeniem. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał go za nieuzasadniony. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 73 § 1 i § 2 kpa i wyjaśnił, że na instytucję udostępnienia akt sprawy składają się uprawnienia: przeglądanie akt sprawy, sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy, żądanie uwierzytelnienia sporządzonych uprzednio notatek i odpisów z akt sprawy a także żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jednocześnie od obowiązku organu umożliwienia wglądu do akt należy odróżnić prawo żądania przez stronę uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania takowych z akt sprawy, ponieważ uwierzytelnienie odpisu powoduje, że powstają w ten sposób nowe dokumenty. W ocenie Ministra z tego powodu w art. 73 § 2 kpa ustawodawca wprowadził ograniczenie w możliwości żądania przez stronę uwierzytelnienia odpisów tylko do przypadków, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W rozumieniu powołanego przepisu ważnym interesem strony nie może być uznany sam przedmiot prowadzonego postępowania. Tak więc strona postępowania może domagać się wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. W przedmiotowej sprawie strona takiego interesu nie wykazała. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podnoszonych we wniosku organ wyjaśnił, iż decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] ma charakter wyłącznie formalny, a jej podstawę stanowiło ustalenie, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony wnioskowanego postępowania. Mając powyższe na uwadze Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. Na postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka [...] z siedzibą w S., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła wydanemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wydane postanowienie, a to art. 7, 8, 73 § 2, 77 § 1 oraz 80 kpa, polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu go w sposób wnikliwy i tym samym naruszeniu zasady obiektywizmu poprzez przyjęcie, że Spółka [...] z siedzibą w S. nie wykazała ważnego interesu domagając się wykonania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy i ich doręczenia, a także że Spółka nie posiada przymiotu strony wnioskowanego postępowania, 2) naruszenie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy wynikającego z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającej na uprzywilejowaniu organów administracyjnych w dostępie do akt sprawy poprzez przyjęcie, że Spółka nie posiada ważnego interesu z art. 73 kpa i przez to odmowę wykonania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy i ich doręczenia, 3) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegający na wprowadzeniu nierówności podmiotów - stron postępowania, polegającej na uprzywilejowaniu organów administracyjnych w dostępie do akt sprawy poprzez przyjęcie, że Spółka nie posiada ważnego interesu z art. 73 kpa i przez to odmowę wykonania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy i ich doręczenia, a w związku z powyższym naruszenie art. 124 § 2 kpa poprzez wydanie przedmiotowego postanowienia, którego uzasadnienie nie zawiera wszystkich koniecznych elementów. Pełnomocnik skarżącej Spółki w uzasadnieniu złożonej skargi przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. W szczególności podniósł, że w rozpatrywanej sprawie dokumenty "do których organy administracyjne mają bezpośredni dostęp w swojej siedzibie, dla stron pozstępowana są dostępne jedynie w siedzibie Ministerstwa w Warszawie, co zdecydowanie utrudnia możliwość dochodzenia swojego interesu prawnego przez konieczność poniesienia wysokich kosztów podróży do W....". W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. uczestnik postępowania Gmina S. wniosła o oddalenie skargi, popierając w całości wyrażone w sprawie stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca Spółka cały czas reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Mimo to wniosek z dnia 25 maja 2010 r. poza niezbyt precyzyjnym sformułowaniem żądania, przytoczeniem treści art. 7, 8 i 10 kpa. Nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia złożonego żądania. Za wyjątkiem jednego zdania, w którym pełnomocnik skarżącej Spółki stwierdził, że "...bez zapoznania się z dokumentami przedstawionymi w sprawie przez organy administracji publicznej /.../ nie będzie w stanie zapoznać się z argumentami strony przeciwnej i ustosunkować się do jej twierdzeń, a tym samym dochodzić swojego prawnie chronionego interesu." W tej sytuacji prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wydanych postanowieniach stanął na stanowisku, że wnioskująca Spółka nie spełniła przesłanek określonych w przepisie art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wykazała istnienia ważnego interesu strony o którym mowa w art. 73 § 2 kpa. Podkreślić przy tym należy, że to ta argumentacja była powodem odmowy wydania stronie żądanych kserokopii względnie uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych sprawy i doręczenia ich na adres wnioskodawcy, nie zaś fakt braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. Dlatego też zawarte w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za całkowicie chybione. Kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym przez skarżącą Spółkę była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kwestia ta nie była natomiast przedmiotem niniejszego postępowania dotyczącego wniosku o wydanie stronie żądanych kserokopii względnie uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych sprawy. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 73 § 1, § 1 a i § 2 oraz art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2). Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52) w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2001 r., II SA 1936/2001, LEX nr 55301). Przepis art. 73 § 1 kpa przyznaje stronom postępowania administracyjnego prawo do przeglądania akt sprawy, prawo do sporządzania z nich notatek lub odpisów. Na podstawie tego przepisu organ nie ma obowiązku sporządzania odpisów i dostarczania ich stronom. W konsekwencji, na podstawie tego przepisu stronie nie przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji sporządził dowolnie określone przez stronę odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (a tym bardziej całych akt administracyjnych, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) i dostarczył je stronie. W wyroku z dnia [...] kwietnia 1998 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że strona może przy pomocy kserokopiarki lub innych urządzeń sporządzać odpisy z akt sprawy, ale nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i doręczał stronie organ administracji. Organ na tle art. 73 § 1 kpa ma tylko obowiązek stworzyć stronie możliwość sporządzenia odpisów za pomocą własnej kserokopiarki, a nawet na miejscu (w siedzibie organu), może stronie udostępnić swoją kserokopiarkę za stosowną opłatą. Strona postępowania może domagać się natomiast uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów dokumentów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy odpisów uwierzytelnionych, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem (art. 73 § 2 kpa). Ważnym interesem strony, może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów tak dla potrzeb prowadzonego postępowania, jak i w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach. Jednakże wskazane w art. 73 § 2 kpa uprawnienia strony przysługują jej o tyle, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Z przepisu tego nie wynika obowiązek sporządzania przez organ administracyjny kserokopii całych akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1996 r. sygn. akt I SA/Lu 139/96, niepubl.). Dlatego też uzasadnienie żądania przesłania uwierzytelnionych materiałów dowodowych postępowania jedynie chęcią zaznajomienia się z aktami w miejscu zamieszkania lub tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczającym uzasadnieniem ważnego interesu posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Tego zaś w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca skutecznie nie uczyniła. Zobowiązanie organu do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie oznacza, że strona ma alternatywną wobec tego uprawnienia możliwość żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z całości akt postępowania administracyjnego. Akta sprawy udostępnia się stronie, co do zasady, w siedzibie organu administracji publicznej. Organ może, w ramach pomocy prawnej, przesłać akta sprawy innemu organowi, jeśli strona wskaże na rzeczywiste i obiektywne istniejące utrudnienia w dotarciu do siedziby organu i zapoznaniu się z aktami postępowania administracyjnego. Jednak taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Strona skarżąca w złożonym wniosku nie wskazywała bowiem na tego typu trudności w zapoznaniu się z aktami sprawy. Poinformowała jedynie, że chce skorzystać z przysługujących jej uprawnień w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie zażądała przesłania uwierzytelnionych akt całego postępowania, jako powód tego żądania podając jedynie dużą odległość między W. a siedzibą Spółki. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie w przedstawionej sprawie zakończone kwestionowanymi postanowieniami zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Kontrola zaskarżonego orzeczenia nie wykazała bowiem naruszenia przepisów prawa powołanych w złożonej skardze, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Wydane rozstrzygnięcie oparte zostały o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego przez organ orzeczenia. Na zakończenie, mając na względzie postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wraz z naruszeniem art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyjaśnić należy, że Sąd uznał te zarzuty za całkowicie chybione. Naruszenia te polegają na wprowadzeniu, zdaniem strony skarżącej, nierówności podmiotów - stron postępowania, polegającej na uprzywilejowaniu organów administracyjnych w dostępie do akt sprawy. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) statuuje zasadę prawa do sądu. Podjęte przez organ w niniejszej sprawie postanowienia podlegają zaś kontroli sądu administracyjnego, czego dowodem jest zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa oznacza natomiast prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Zasada równości była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Przypomnieć zatem należy, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, że równość wobec prawa oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo (np. orzeczenie z 3 września 1996 r. sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok z 21 września 1999 r. sygn. K. 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że organ administracji publicznej nie posiada takich samych cech relewantnych jak strona postępowania administracyjnego, dlatego też nie można w tym wypadku mówić o zasadzie równości między nim a stroną postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej nie jest stroną postępowania lecz podmiotem prowadzącym (będącym "gospodarzem") tego postępowania, którego wynikiem jest wydanie przez organ administracji orzeczenia administracyjnego rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony, które to orzeczenie kończy wszczęte postępowanie administracyjne. Organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną organizacyjnie część aparatu administracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidziany. Działa on w imieniu i na rachunek państwa. Jest uprawniony do stosowania środków władczych i wykonuje w ramach powierzonych mu kompetencji zadania publiczne z zakresu administracji publicznej. Nie można zatem postawić znaku równości między organem administracji publicznej a stroną postępowania administracyjnego. Są to dwa odrębne podmioty, różniące się między sobą zarówno zakresem działania, kompetencjami, jak i zajmowaną w postępowaniu administracyjnym pozycją. Nie można zatem do tych dwóch podmiotów ustawowo różniących się podstawowymi cechami relewantnymi odnosić zasady równości w taki sposób, w jaki uczynił to skarżący w złożonej skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.