II SA/Kr 261/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. i T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. ustalił na rzecz "A" Sp. z o.o. w K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z przyłączem infrastruktury technicznej na działkach nr "1" i "2" w K. w granicach terenu, określonych na załączniku rysunkowym nr 1.. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. P. i T. P., podnosząc, że niekompletną decyzję (bez załącznika graficznego) otrzymali dopiero w dniu 2.01.2003 r., a po interwencji pismem z dnia 3.01.2003 r. załącznik otrzymali w dniu 13.01.2003 r. Postanowieniem z dnia 20 marca 2003 r. znak: Kol. Odw. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i § 2 oraz art. 123 § 1 i § 2 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja, skierowana do J. P. i T. P. – "O" S.C., została odebrana przez osobę uprawnioną do odbioru korespondencji w dniu 17 grudnia 2002 r., co poświadcza podpis i data zamieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. W dniu 6 stycznia 2002 r. a zatem po upływie 20 dni od dnia doręczenia decyzji ww. wspólnicy spółki cywilnej nadali do organu I instancji pismo w którym podnieśli, że została im przesłana niekompletna decyzja i zażądali przesłania załącznika graficznego. Po uzyskaniu dokumentu, J. P. i T. P. w dniu 15 stycznia 2002 r. wnieśli odwołanie od decyzji. Organ wskazał, że w myśl art. 111 § 1 kpa strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji żądać jej uzupełnienia. Decyzja została doręczona wszystkim stronom w dniach 16 i 17 grudnia 2002 r., toteż wobec nie złożenia odwołania oraz nie zgłoszenia zastrzeżeń co do jej kompletności i nie wystąpienia z wnioskiem o jej uzupełnienie - w dniu 31 grudnia 2002 r., czyli po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia, licząc od ostatniego dnia jej doręczenia stronom, stała się ostateczna. Odwołujący się nie zachowali zatem terminu do wystąpienia z odwołaniem od wydanej decyzji, nie wnieśli również o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli T. P. i J. P.. Wskazali, że w zaskarżonym postanowieniu nie podano na jakiej podstawie uznano, że decyzja wysłana na adres "O" s.c. została odebrana w dniu 17 grudnia 2002 r. przez osobę upoważnioną do odbioru pism. Podkreślili, że postępowaniu administracyjnymi występują jako osoby fizyczne, gdyż spółka cywilna na gruncie obowiązujących przepisów nie posiada osobowości prawnej. W ocenie skarżących, termin do zgłoszenia żądania uzupełniania decyzji oraz wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji skarżącym jako osobom fizycznym, co miało miejsce w dniu 2 stycznia 2003 r. zatem oba wskazane wyżej pisma zostały wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniósł, że w toku postępowania administracyjnego korespondencja kierowana do skarżących wysyłana była na adres spółki i prawidłowość doręczeń nie była przez strony kwestionowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Podstawą zaskarżonego postanowienia był przepis art.134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie natomiast wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art.129 § 2 k.p.a.). Z kolei, stosownie do treści art. 111 k.p.a., który został omówiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadkach tych termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Z powyższego wynika zatem, że strona może żądać uzupełnienia decyzji co do: a) rozstrzygnięcia, b) pouczenia o środkach prawnych służących stronie od decyzji. Należy przyjąć, że strona może żądać uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli organ nie rozstrzygnął o całości żądania strony albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które powinien był zamieścić z urzędu. Wyczerpujące wyliczenie składników decyzji, co do których można wnosić o ich uzupełnienie, wskazuje, że nie jest możliwe jego zastosowanie do innych składników decyzji (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 644). Decyzja wymaga uzupełnienia wówczas, gdy zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem niepełnym (wyrok WSA z 3 kwietnia 2007r., sygn. VI SA/Wa 127/07 LEX nr 339451). Wykładnia przepisu art.111 § 2 k.p.a. prowadzi również do wniosku, że tylko żądanie uzupełnienia decyzji wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji powoduje przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Koniecznym jest również wskazanie, że w myśl przepisu art.29 k.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron w postępowaniu administracyjnym ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1). Co do zasady więc spółka prawa cywilnego nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Nie ma ona osobowości prawnej ani też innego rodzaju podmiotowości na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, jest to bowiem jedynie stosunek cywilnoprawny o charakterze obligacyjnym. Spółka prawa cywilnego, o której mowa w art. 860 k.c., a której ustawodawca nie przyznał osobowości prawnej pozostaje według obowiązującego porządku prawnego spółką osobową, organizacją wspólników, związanych wspólnością w celu gospodarczego i współwłasnością łączną w odniesieniu do zgromadzonego majątku spółki. Podmiotowość prawna przysługuje w niej tylko wspólnikom. Podkreślenia również wymaga, ze obowiązkiem organu administracji jest oznaczenie strony postępowania w sposób wynikający z przepisów prawa. Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi (imię i nazwisko) wraz z adresem zamieszkania, zaś osoby prawne oraz inne jednostki organizacyjne pełną nazwą i siedzibą podaną stosownie do danych z rejestru, ewidencji lub umowy powołującej podmiot do życia. Nadto, przytoczyć należy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestie doręczania pism stronom postępowania (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia - Dz.U.00.98.1071 j.t.). I tak, zgodnie z art.40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Stosownie do treści art.42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W myśl art. 43k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei według art.44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Wreszcie, zgodnie z art.45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. W wyroku z dnia 6 maja 2010 r. (sygn. II GSK 594/09, LEX nr 603724) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 - § 3 k.p.a., a w związku z doręczeniem w takim trybie zastosowanie znajdują także art. 43 i 44 § 1 - § 4 k.p.a. Niezależnie od tego, czy doręczenie następuje na podstawie art. 42 § 1 k.p.a. dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na adres siedziby prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, czy na podstawie art. 45 k.p.a. jednostce organizacyjnej, osoba odbierająca przesyłkę musi być w obu przypadkach upoważniona do takiego działania. Przez osobę upoważnioną, o której mowa w art. 45 k.p.a. należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej. Podobnie rzecz się ma w przypadku dokonywania odbioru pism dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w miejscu siedziby prowadzonej firmy, które jest jednocześnie miejscem pracy przedsiębiorcy". W takiej sytuacji doręczenie następuje w dacie potwierdzenia przez osobę upoważnioną odbioru pisma. Dla skuteczności doręczenia nie ma wpływu to, czy osoba ta przekazała następnie pismo osobom, których pismo dotyczyło. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wniosek z dnia 3.01.2003 r. o doręczenie załącznika graficznego do decyzji nie mógł stanowić wniosku o uzupełnienie decyzji, gdyż strona nie wnosiła o uzupełnienie rozstrzygnięcia i nie twierdziła nawet, że organ nie rozstrzygnął o całości żądania albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które powinien był zamieścić z urzędu. Jak zresztą wynika z treści samej decyzji organu I instancji, załącznik graficzny do decyzji był przez organ sporządzony. Zarzut strony dotyczył jedynie faktu jego niedoręczenia. Stwierdzić zatem pozostaje, że w sprawie nie mogła znaleźć zastosowania zasada wynikająca z treści art. 111 k.p.a., że w przypadku złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi stronie. Zauważyć również należy, że jak wynika z pisma organu i instancji (k.45 akt administracyjnych) organ I instancji przesłał SKO w [...] akta sprawy ponumerowane od 1 do 36. Przy decyzji organu i instancji (k.23) brak jest załącznika graficznego. Zgodnie z treścią decyzji w załączniku graficznym nr 1 miały zostać naniesione linie rozgraniczające terem inwestycji. W aktach brak jest dokumentu określającego linie rozgraniczające teren inwestycji. Pieczęć organu z treścią informującą o załączniku nr 1 do decyzji z dnia 10.12.2002 r. znajduje się na mapie sytuacyjnej przedłożonej przez inwestora (k.7), która jednakże takiej treści nie zawiera. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stronami postępowania administracyjnego, co do zasady, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Wnioskodawca – "A" sp. z o.o. w K. określił, że właścicielem sąsiedniej z inwestycją działki nr "3" jest: "O" s.c. J.P., T.P., [...] K., ul. [...]" (k.8 przedłożonych akt administracyjnych). Twierdzenie to nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ. W taki też sposób skierowane zostało do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Odbiór zawiadomienia potwierdzono w dniu 15.10.2002 r. pieczęcią "O" s.c. [...]" i podpisem J. G.. Jednocześnie na druku doręczenia doręczyciel określił, że doręczenia dokonano adresatowi. Również przesyłkę zawierającą decyzję z dnia 10.12.2002 r. skierowano do strony określonej jako: "O" s.c. J.P., T.P., [...] K., ul. [...]". Odbiór decyzji potwierdzono pieczęcią "O" s.c. [....] i podpisem D. K. sekr." w dniu 17.12.2002 r. Nadawca pisma z dnia 3.01.2003 r., zawierającego wniosek o doręczenie załącznika graficznego do decyzji (k.31) został określony w następujący sposób: " J. P., ul. [...], [...] K., T. P. ul. [...], [...] K., "O" s.c. ul. [...], [...] K.". Pismo zostało podpisane przez J. P. i T. P.. W skardze wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości, których interesu prawnego dotyczy postępowanie są J. P. i T. P.. Gdyby tak było, to stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być te osoby. Przesłanie decyzji na adres siedziby spółki mogłoby stanowić jedynie o próbie doręczenia pisma na adres miejsca pracy osoby fizycznej. W świetle wcześniejszych uwag byłoby to dopuszczalne. Skoro bowiem przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji potwierdziła sekretarka i to w dodatku posługująca się pieczęcią firmy, brak byłoby podstaw do uznania, że nie była ona osobą upoważnioną do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby spółki cywilnej, a adresowanej do jej wspólników. Zauważyć jednakże należy, że organ doręczył jedną tylko przesyłkę zamiast oddzielnego doręczenia decyzji J. P. oraz T. P.. Nadto, podanie wyłącznie inicjałów imion było wadliwe. Doręczenie uznać zatem należy za dokonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, co oznacza, że jest ono bezskuteczne. W takim przypadku termin do dokonania czynności nie rozpoczyna biegu i strona nie musi składać wniosku o przywrócenia terminu. Dlatego też uznać należy, że nieprawidłowe było ustalenie organu odwoławczego, że stronom postępowania J. P. oraz T. P. decyzja organu I instancji doręczona została w dniu 17.12.202 r. Zwrócić również należy uwagę, że pogląd organu, że decyzja stała się ostateczna w dniu 31 grudnia 2002 r., czyli po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia wobec niezłożenia odwołania, licząc od ostatniego dnia jej doręczenia stronom, zasadnym byłby tylko wówczas, gdyby doręczenie J. P. i T. P. było skuteczne. Podkreślenia również wymaga, że w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania pogląd, że strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie tylko w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z twierdzeniami organu odwoławczego J. P. i T. P. byli stronami postępowania i rzeczą organu I instancji było dokonanie im prawidłowego doręczenia decyzji. Treść pisma J. P. i T. P. z dnia 3.01.2003 r. winna wzbudzić refleksję organu co do prawidłowości doręczenia decyzji tym osobom. Tymczasem organ I instancji ograniczył się do przesłania tym stronom załącznika do decyzji (na podane w piśmie adresy zamieszkania tych osób, wcześniej organowi nieznane) i do poinformowania stron, że decyzja jest "prawomocna". Stwierdzić zatem pozostaje, że pogląd organu I instancji, że w dniu 2.01.2003 r. decyzja stała się ostateczna, jest błędny, jako opierający się na wadliwym założeniu, że doręczenie w dniu 17.12.2002 r. było skuteczne. Nieprawidłowości w doręczeniu decyzji organu I instancji J. P. i T. P. nie dostrzegł również organ odwoławczy. Wreszcie podnieść należy, że skoro integralną częścią decyzji organu I instancji był załącznik graficzny, to niedoręczenie tego załącznika stronie wraz z decyzją należy zakwalifikować jako uchybienie mające wpływ na skuteczność prawidłowego doręczenia decyzji. Doręczenie stronie części decyzji nie jest bowiem tożsame z doręczeniem decyzji. Dopiero doręczenie kompletnej decyzji otwiera stronie termin do złożenia środka zaskarżenia. Skoro zatem dopiero w dniu 13.01.2003 r. J. P. i T. P. otrzymali załącznik do decyzji organu I instancji, od dnia 14.01.2003 r. rozpoczął bieg 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania. Ponieważ odwołanie zostało wniesione w dniu 15.01.2003 r. (data stempla pocztowego), zostało wniesione w terminie. Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art.134 kpa. Dlatego też na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.