II SA/Kr 175/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Moszczenica z dnia 24 lipca 2007 r. nr VIII/48/07 w przedmiocie realizacji Programu Kanalizacji Gminy Moszczenica I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana Rada Gminy Moszczenica uchwałą Nr VIII/48/07 z dnia 24 lipca 2007 r. przyjęła, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym program kanalizacji Gminy Moszczenica. Zgodnie z jej § 2 jako priorytetowe działownie proekologiczne uznano realizację programu kanalizacji Gminy Moszczenica obejmującego rozbudowę sieci kanalizacyjnej, oczyszczalni ścieków oraz budowę indywidualnych oczyszczalni ścieków na terenach o rozproszonej zabudowie bez dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej. § 3 tejże uchwały określa inwestora, którym jest Gmina Moszczenica oraz wskazuje, że właściciel nieruchomości podłączanej do sieci kanalizacyjnej będzie ponosił koszty związane ze zrzutem ścieków w wysokości ustalonej przez Radę Gminy. Właściciel nieruchomości, na której zlokalizowano indywidualną oczyszczalnię ścieków będzie ponosił w całości koszty jej utrzymania i eksploatacji. § 4 określa, że program kanalizacji Gminy Moszczenica będzie finansowany ze środków gminy oraz środków mieszkańców będących właścicielami nieruchomości podłączonych do oczyszczalni i nieruchomości, na których będą instalowane oczyszczalnie ścieków. Paragraf ten określa, że udział mieszkańców w finansowaniu programu wyniesienie do 10 % wartości inwestycji. § 5 określa, że decyzje o lokalizacji przydomowych (zagrodowych) oczyszczalni ścieków podejmie Wójt Gminy uwzględniając wnioski mieszkańców deklarujących wolę uczestniczenia w programie oraz efekt ekologiczny powstający w wyniku realizacji inwestycji. § 6 nakłada na Wójta Gminy obowiązek zawarcia umów z mieszkańcami, których wnioski zostaną zakwalifikowane do realizacji i te umowy mają określić szczegółowo warunki finansowania i realizacji inwestycji. § 7 zawiera zobowiązanie nałożone na Wójta do wnioskowania o dotację ze źródeł krajowych oraz środków zewnętrznych na realizację inwestycji oraz uprawnienie do zaciągnięcia kredytu. § 8 określa podmiot zobowiązany do wykonania uchwały i § 9 datę wejścia uchwały w życie (z dniem podjęcia). Załącznikiem do uchwały jest Program Kanalizacji Gminy Moszczenica, zawierający opis inwestycji i przewidujący różne warianty jej realizacji, deklaracja uczestniczenia w inwestycji oraz wzór umowy. Pismem z dnia 31 grudnia 2001 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gorlicach wniósł, działając na podstawie art. 8, art. 50, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Moszczenica, domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że § 4 tejże uchwały nakłada na mieszkańców obowiązek udziału finansowego w realizacji inwestycji. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego ponieważ – jak wskazuje na to strona skarżąca – określa adresata poprzez wskazanie jego abstrakcyjnych cech ("właściciel nieruchomości") i ma charakter ogólny – zawierając normy abstrakcyjne i generalne. Dyspozycja określa adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności stanowiących podstawę do ustalenia opłaty za każdorazowe włączenie do istniejącej sieci sanitarnej. W polskim systemie pranym żaden przepis nie daje podstawy do nakładania takich opłat w drodze regulacji praw miejscowego. Tym samym podstawa do podjęcia zaskarżonej uchwały nie może stanowić ani art. 7 ust. 1 pkt 3, ani art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym. Jednostronne nakładanie na obywateli opłat bez podstawy ustawowej narusza art. 84 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Moszczenica wniosła o jej odrzucenie względnie o oddalenie wraz z zasadzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko podniesiono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i tym samym skarga została wniesiona po terminie wynoszącym tylko 6 miesięcy. Uchwała ta nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. Jest to akt prawotwórczy ograniczony i skierowany tylko do wójta. Wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano, że strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności całej uchwały, a zarzuty koncentruje tylko przeciwko jej § 4. Podniesiono, że zaskarżona uchwala nie zawiera żadnych opłat wprowadzanych na mieszkańców za podłączenia do kanalizacji lub za oczyszczalnie ścieków. Uchwał ta stanowi program rozwoju sieci, a nie gotowy projekt do realizacji. Mieszkańcy jedynie mogą deklarować wolę uczestniczenia w tym programie. Nie ma obowiązku uczestniczenia mieszkańców. § 4 nie może być interpretowany jako nakładający jakąkolwiek opłatę. Żaden przepis nie zabrania dofinansowywania budżetu gminy oraz wnoszenia dobrowolnych wpłat tytułem partycypacji w kosztach realizacji projektu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Wskazany w § 4 zaskarżonej uchwały 10 % finansowy udział mieszkańców jest tylko założeniem, a nie przepisem nakładającym obowiązek jej uiszczenia. Załącznik do uchwały zawiera różne warianty finansowania programu, nie przesądzając jednoznacznie wyboru danego wariantu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając zaskarżony akt działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach prawa. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Moszczenica uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w tej sprawie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. O tym, czy dana uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest lub nie jest aktem prawa miejscowego nie decyduje jego nazwa. Decydujące znaczenie ma treść i charakter prawny postanowień zawartych w tej uchwale. Zaskarżona uchwała zatytułowana została jako gminny program kanalizacji gminy. Treścią programu powinny być są zapisy mające charakter prognoz, analiz, planów i zasad polityki, jaką mają prowadzić organy wykonawcze. Nie powinny to być zapisy mające charakter normatywny. Za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Czy w takim razie zaskarżona uchwała pozbawiona jest cech generalności i abstrakcyjności? W ocenie Sądu nie jest pozbawiona. Jeżeli bowiem można odkodować przynajmniej jedna normą prawną powszechnie obowiązującą z danej uchwały, to stanowi ona już akt prawa miejscowego i to niezależnie od tego, że dodatkowo może zawierać normy prawa wewnętrznego lub treść nawet nie będąca normami prawnymi. . Zaskarżona uchwała taką właśnie normę prawną powszechnie obowiązującego zawiera i można ją odkodować z jej § 4, § 5 i § 6. § 4 zaskarżonej uchwały określa, że program kanalizacji Gminy Moszczenica będzie finansowany ze środków gminy oraz środków mieszkańców będących właścicielami nieruchomości podłączonych do oczyszczalni i nieruchomości, na których będą instalowane oczyszczalnie ścieków. Paragraf ten określa, że udział mieszkańców w finansowaniu programu wyniesienie do 10 % wartości inwestycji. § 5 określa, że decyzje o lokalizacji przydomowych (zagrodowych) oczyszczalni ścieków podejmie Wójt Gminy uwzględniając wnioski mieszkańców deklarujących wolę uczestniczenia w programie oraz efekt ekologiczny powstający w wyniku realizacji inwestycji. § 6 nakłada na Wójta Gminy obowiązek zawarcia umów z mieszkańcami, których wnioski zostaną zakwalifikowane do realizacji i te umowy maja określić szczegółowo warunki finansowania i realizacji inwestycji. Zgodnie z powołanymi przepisami hipoteza normy prawnej obejmuje następująca sytuację: każdy właściciel nieruchomości deklarujący wolę uczestniczenia w programie kanalizacji, ma obowiązek złożenia odpowiedniego wniosku do wójta. Wprawdzie hipoteza ta wydaje się wskazywać na fakultatywność (wola właścicieli), to jednak powszechnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, że już podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnych, a tym bardziej realizacja samej sieci kanalizacyjnej stanowi w istocie "przymus życiowy" i trudno w tym zakresie mówić o dobrowolności. Z kolei dyspozycją takiej normy prawnej jest zobowiązanie wójta do akceptacji wniosków i podpisywania (zawierania) umów o partycypacji finansowej (do 10 % kosztów budowy sieci). Po zaakceptowaniu wniosków wójt jest zobowiązany do zawierania umów, a wiec właściciele nieruchomości mogliby dochodzić sądownie uznania tych umów za zawarte nawet w razie braku zgody Wójta. Jak już zostało to wskazane, sankcją braku złożenia wniosku przez właściciela byłoby nie podłączenie jego nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Co równie istotne, tak § 4 zaskarżonej uchwały, jak i jej załącznik zawierający 4 warianty finansowania budowy sieci w każdym przypadku zakłada obligatoryjny udział mieszkańców w jej częściowym sfinansowaniu. W żadnym przypadku zaskarżona uchwała nie zakłada, żeby budowa sieci gminnej kanalizacji ma się odbywać bez udziału mieszkańców, co zarazem potwierdza, że udział ten miał charakter przymusowy, inaczej bowiem organy gminy nie zaciągałyby istotnych zobowiązań finansowych, które i tak nie pokryłyby kosztów inwestycji wiedząc, ze mieszkańcy jedynie mogą, ale nie muszą współfinansować inwestycję. Tym samym należy za skarżącym wskazać, że żaden przepis rangi ustawowej nie pozwala na finansowy udział mieszkańców gminy w wykonaniu kanalizacji. W szczególności takim przepisem nie jest art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), który dotyczy jedynie budowy przyłączy, a nie sieci. Jak trafnie podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2230/06, opub. w LEX nr 276793 "uchwała w sprawie określenia zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej realizowanych przy współudziale środków mieszkańców wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 u.s.g.". Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci mogłyby organy gminy uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci) albo też zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów praw cywilnego – nie mogą być dowolnie kreowanie przez organy samorządu. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń pieniężnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", ani też inne przepisy ustawy o samorządzie gminnym (np. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz). Przepisy te stanowią regulację prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny), ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. Samorząd terytorialny jest, zgodnie z art. 15 Konstytucji RP jedynie formą decentralizacji władzy publicznej, a w istocie decentralizacji administracji publicznej. Oznacza to, że samorząd terytorialny jedynie wykonuje część zadań publicznych na analogicznych zasadach jak administracja rządowa i nie może samodzielnie kreować nowych zadań oraz samodzielnie ustalać zasad ich wykonywania. Mieszkańcy jednostki samorządu nie stanowią odrębnego organu danego samorządu i nie mają odrębnej podmiotowości prawnej. Ich udział w funkcjonowaniu samorządu ogranicza się do wyborów i zasadniczo inspirowania oraz udziału w referendum (gminnym, powiatowym lub wojewódzkim). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga złożona przez Prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Tym samym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej co uzasadnia jej unieważnienie. Wprawdzie uchwała ta w części dotyczącej zobowiązania się Gminy Moszczenica do realizacji inwestycji w postaci budowy sieci gminnej nie jest obarczona wadą uzasadniającą jej nieważność, ale nie było możliwym dokonanie niejako "rozdziału" tych przepisów uchwały (jak i jej załączników) które odnoszą się do finansowania budowy sieci kanalizacyjnej przez mieszkańców od finansowania jej przez samą Gminę. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem spójny akt prawny i częściowe stwierdzenie jej nieważności tylko co do aspektu finansowania inwestycji przez mieszkańców byłoby – szczególnie w zakresie bardzo obszernego załącznika nr 1 nie zredagowanego w formie aktu prawnego – zadaniem niewykonalnym. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.