II SA/Wa 328/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżona postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania A.N. od pisma Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] A.N. został odwołany ze stanowiska [...] i z dniem [...] kwietnia 2008 r. przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Policji. Rozkazem personalnym z tej samej daty oddelegowano funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w N. Następnie rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. został mianowany na stanowisko [...] z dniem [...] października 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie, na skutek wniesionego odwołania, zostało utrzymane w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Na skutek złożonej przez stronę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 322/09, uchylił rozkazy personalne w przedmiocie mianowania [...] A.N. na stanowisko [...]. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu [...] października 2009 r. Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2009 r. A.N. został zwolniony ze służby w Policji - z dniem [...] października 2009 r. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Komendant [...] Policji zmienił rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby na podstawie art. 132 k.p.a. W dniu [...] stycznia 2010 r. A.N. wniósł pozew do Sądu Rejonowego dla [...] w W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o zapłatę wyrównania wynagrodzenia wraz z ustawowymi odsetkami za okres od [...] listopada 2008 r. do [...] listopada 2009 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 322/09 uchylającym rozkazy personalne o mianowaniu go na stanowisko [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi [...] Policji. Komendant [...] Policji pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformował A.N., że jego żądanie wyrównania wynagrodzenia zgłoszone w pozwie skierowanym do Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Wypłata różnicy wynagrodzenia przysługuje mu jedynie za okres od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] października 2009 r. i wyrównanie to zostało przekazane na jego rachunek bankowy w dniu [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi na powyższą informację A.N. w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. skierowanym do Komendanta [...] Policji zwrócił się o wydanie przez organ decyzji administracyjnej odmawiającej uwzględnienia jego wniosku o wypłatę wyrównania wynagrodzenia wraz ustawowymi odsetkami. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. A.N. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wypłaty na jego rzecz wyrównania wynagrodzenia za okres, w którym został mianowany [...]. Komendant Główny Policji przekazał powyższe pismo Komendantowi [...] Policji z zaleceniem ponownego przeanalizowania sprawy. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na powyższe wystąpienie w piśmie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] poinformował A.N., że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko o prawidłowości przyznania należności z tytułu różnicy w wysokości pobieranego przez niego uposażenia, a należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku od daty uprawomocnienia się wyroku, czyli od dnia [...] października 2009 r. Pismo to zostało doręczone zainteresowanemu, za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu [...] października 2010 r. W dniu [...] listopada 2010 r. A.N. skierował odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Komendanta Głównej Policji. W odwołaniu podniósł, iż w związku z kolejną odmową wypłaty przez Komendanta [...] Policji różnicy wynagrodzeń wraz z ustawowymi odsetkami w czasie pełnienia przez niego służby na stanowisku specjalisty [...], zwraca się o zajęcie przez Komendanta Głównego Policji stanowiska w jego sprawie co do wypłaty różnicy uposażenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 322/09 skarżący stwierdził, iż w jego przekonaniu zasadnym jest ubieganie się o wyrównanie jego uposażeń za okres, w którym został mianowany [...]. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania A.N. od pisma Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2010 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Akt administracyjny zewnętrzny, jakim jest decyzja administracyjna, może być bowiem wydany tylko w przypadkach ściśle określonych prawem powszechnie obowiązującym. Tymczasem w niniejszej sprawie nie istnieje podstawa prawna upoważniająca organ administracji do działania w formie decyzji. Z tego też względu Komendant [...] Policji poinformował jedynie zainteresowanego o podtrzymaniu stanowiska zawartego w skierowanych do niego uprzednio pismach oraz prawidłowości dokonanych uprzednio naliczeń. Policjant de facto żądał bowiem wypłaty uposażenia, a więc dokonania czynności o charakterze technicznym. Skoro natomiast przepisy prawa nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla wypłaty uposażenia czy też jego wyrównań, to tym bardziej nie znajduje oparcia w przepisach prawa wydanie decyzji odmawiającej zapłaty. Wypłata uposażenia nie oznacza prawa do tegoż uposażenia, gdyż takie prawo jest ex lege powiązane z decyzją o przyjęciu do służby w Policji, a tym samym zostało określone w innej decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowość tego twierdzenia wynika również z faktu, że zmiany ustawy budżetowej w zakresie wysokości kwoty bazowej nie przekładają się na wydawanie jakichkolwiek decyzji w przedmiocie uposażenia. Jedynie zmiana składników tego uposażenia dokonywana jest zgodnie z ustawą o Policji w drodze decyzji administracyjnej. Są to jednak przypadki szczególne, określone przepisami prawa. Organ podkreślił, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Uwzględniając zatem fakt, iż strona wniosła odwołanie od pisma Komendanta [...] Policji, nie będącego decyzją administracyjną, organ II instancji obwiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.N., wskazując na podejmowane przez niego dotychczas działania mające na celu uzyskanie wyrównania wynagrodzenia wraz z ustawowymi odsetkami, zwrócił się o zajęcie stanowiska w tej sprawie przez Sąd. Podkreślił, że w żadnym z kierowanych do niego dotychczas w tej sprawie pism nie został przytoczony przez organy konkretny przepis prawa, z którego wynikałoby, że roszczenie o wyrównanie wynagrodzenia mu się nie należy oraz nie wskazano w jakiej formie powinien się o nie ubiegać. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A.N. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania A.N. od rozstrzygnięcia Komendanta [...] Policji w przedmiocie wyrównania wynagrodzenia stwierdzając, iż w sprawie tej nie istnieje podstawa prawna upoważniająca organ administracji do działania w formie decyzji. Policjant de facto żądał bowiem wypłaty uposażenia, a więc dokonania czynności o charakterze technicznym. Skoro natomiast przepisy prawa nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla wypłaty uposażenia czy też jego wyrównania, to tym bardziej nie znajduje oparcia w przepisach prawa wydanie decyzji odmawiającej zapłaty. Odwołanie było zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż strona wniosła odwołanie od pisma Komendanta [...] Policji, nie będącego decyzją administracyjną. W ocenie Sądu z powyższym poglądem organu nie można się zgodzić. O ile nie budzi bowiem wątpliwości stanowisko, że wypłata uposażenia jest czynnością materialno-techniczną, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że czynnością materialno - techniczną jest również odmowa wypłaty uposażenia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983r., nr 1, poz. 14). Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981r. sygn. akt SA 761/81 - OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005 str. 611). Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia - co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno zatem w ocenie Sądu budzić wątpliwości, że sprawa odmowy wypłaty A.N. wyrównania uposażenia wraz z odsetkami, powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (vide: przepisy art. 99, art. 101, art. 106, art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji Dz. U. z 2007 r. nr 43 poz. 277 z późn. zm.). Należy też zwrócić uwagę, iż w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy. Oznacza to, że w przypadku wniosku A.N., właściwy w jego sprawie organ Policji, zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą dla oceny dopuszczalności odwołania było ustalenie, czy pismo Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. jest decyzją, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotowa decyzja Komendanta [...] Policji zawiera w swej treści: oznaczenie organu, datę jej wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty wyrównania wynagrodzenia wraz z odsetkami, uzasadnienie faktyczne oraz podpis osoby piastującej funkcję Komendanta [...] Policji, upoważnionej do jej wydania. Brak w niej natomiast: podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. Brakujące elementy nie przekreślają jednak bytu prawnego decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że braku podstawy prawnej do wydania decyzji nie należy utożsamiać z brakiem powołania podstawy prawnej w decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 695/09, LEX nr 531465). Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie można mówić o braku podstawy prawnej do wydania tego aktu, istotne jest bowiem rzeczywiste istnienie wspomnianej podstawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 380/08, LEX nr 510701). Także brak uzasadnienia prawnego decyzji nie dyskwalifikuje jej istnienia. Jest to bowiem brak podlegający konwalidacji w trybie instancyjnym. W przedmiocie braku pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji, także należy stwierdzić, iż nie jest to brak istotny, dyskwalifikujący wydaną decyzję. W tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szczególny tryb jego uzupełnienia, stanowi o nim art. 111 k.p.a. Tym samym w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skonstatować należy, że pismo Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2010 r., od którego wniesione został odwołanie, jest decyzją w rozumieniu przepisów K.p.a., które co prawda nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a., jednak ich brak nie implikuje tezy o braku decyzji organu I instancji. Zatem, nie rozstrzygając sprawy co do meritum, gdyż niewyczerpany został tok instancji na skutek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, należało uchylić zaskarżone postanowienie jako naruszające przepisy art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz w konsekwencji art. 134 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Komendant Główny Policji, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie od decyzji Komendanta [...] Policji, nadane za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu [...] listopada 2010 r., zostało wniesione przez stronę z zachowaniem terminu 14 - dniowego przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uchybienia temu terminowi strona może ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zważywszy, że w decyzji organu I instancji brak było pouczenia o trybie jej zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.