II OSK 2363/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 341/11 w sprawie ze skargi E. S. i R. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną II OSK 2363/11 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. S. i R. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddalił. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 118 z 2006 roku z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) nakazał R. i E. S. rozbiórkę budynku produkcyjnego usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. (nr ew. działki [...]). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania E. i R. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres robót budowlanych ustalony w sprawie wskazuje na to, że powstał nowy budynek, na którego realizację inwestorzy powinni uzyskać odpowiednią decyzję organu architektoniczno – budowlanego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, że w niniejszej sprawie "faktyczna samowola polegała na wykonaniu robót budowlanych w obiekcie istniejącym". Organ uznał, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ściana zachodnia starego budynku została rozebrana, podobnie jak cały dach nad budynkiem (konstrukcja i pokrycie). Ponadto wybudowano nową ścianę w innym miejscu, cały budynek przedłużono, a istniejące ściany nadmurowano. Wykonano również nową konstrukcję i pokrycie dachu. Z opinii technicznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w/w budynek posiada następujące wymiary: w rzucie poziomym: ok. 31,0 m x 7.0 m, wysokość ściany frontowej ok. 4.70 m: wysokość ściany tylnej - ok. 5,80 m. Pierwotne wymiary budynku w rzucie poziomym wynosiły odpowiednio: 24.0 m x 4.50 m: ściana frontowa - ok. 2.90 m. ściana tylna - ok. 4,0 m. Biorąc powyższe na uwagę organ stwierdził, że nastąpiły znaczne zmiany parametrów obiektu. Z rysunków znajdujących się w opinii technicznej wynika, że ze starego budynku pozostała jedna ściana (która została nadbudowana). W związku z powyższym organ stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z nowym budynkiem, a nie rozbudową i nadbudową starego budynku. W niniejszej sprawie inwestorzy byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na budowę i dopiero wówczas mogliby zrealizować w/w inwestycję. Wymóg ten nie został spełniony i przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ uznał zatem, iż omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (bez pozwolenia na budowę) obiektu budowanego lub jego części. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów, pomimo przedłużenia terminu wykonania obowiązku. Organ wskazał, że w zaistniałej sytuacji przepisy prawa budowlanego - art. 48 ust. 1 - nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego niż decyzja rozbiórkowa. Obowiązkiem rozbiórki został objęty cały budynek produkcyjny, tj. wraz z elementami starego obiektu, które zostały wykorzystane do budowy nowego obiektu. Skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. S. i R. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że sprawa powinna zostać rozpoznana na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż nie doszło do budowy nowego obiektu, a samowola polegała na wykonaniu robót budowlanych w obiekcie istniejącym. Zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego byłoby zasadne tylko w przypadku, gdy dobudowaną samowolnie część budynku można precyzyjnie wyróżnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, na stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania ustalony przez organ: Na terenie działki o nr ew. działki [...] istniał budynek produkcyjny, powstały w latach 1969 -1970. Wykonane przez E. S. i R. S. w lipcu 2007 r. roboty budowlane polegały na: całkowitej rozbiórce zachodniej ściany istniejącego budynku produkcyjnego i wymurowaniu nowej ściany przesuniętej o 2,50 m w kierunku zachodnim, przedłużeniu budynku w kierunku południowym o ok. 7.00 m, nadmurowaniu istniejącej ściany o ok. 2.00 m, rozebraniu istniejącego dachu (konstrukcja i pokrycie) i wykonaniu nowej konstrukcji i pokrycia dachu uzyskując w ten sposób budynek o wymiarach w rzucie poziomym: ok. 31,0 m x 7.0 m, z dachem jednospadowym ze spadkiem na własne podwórko; wysokość ściany frontowej ok. 4.70 m: wysokość ściany tylnej ok. 5,80 m. Pierwotne wymiary budynku w rzucie poziomym wynosiły odpowiednio: 24.0 m x 4.50 m: ściana frontowa - ok. 2.90 m. ściana tylna - ok. 4,0 m. Ponadto w trakcie robót rozbiórkowych budynku gospodarczego (na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i [...] w C. skarżący rozbudowali budynek produkcyjny o ok. 3.00 m, a część budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki została wzmocniona i przyłączona do budynku produkcyjnego. Z rysunków znajdujących się w opinii technicznej wynika, że z istniejącego budynku produkcyjnego pozostała jedna ściana (która została nadbudowana). Sąd I instancji podkreślił, iż powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w takim materiale dowodowym jak: w protokole z oględzin obiektu z dnia 8 sierpnia 2007 r. wraz ze zdjęciami, w protokole z oględzin obiektu z dnia 17 lutego 2009 r. wraz ze zdjęciami, w protokole przesłuchania E. S. w charakterze świadka z dnia 27 kwietnia 2009 r. wraz z mapą stanowiąca załącznik do protokołu, opinii technicznej sporządzonej przez mgr M. S. Sąd stwierdził, iż powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że roboty budowlane jakie przeprowadzili R. i E. S. doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego z wykorzystaniem niewielkiej części poprzednio istniejącego budynku wybudowanego w latach 1969 – 1970 r. oraz części budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki. Na wybudowane tego obiektu budowlanego skarżący nie posiadali wymaganego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Wzniesienie obiektu budowlanego należy kwalifikować jako budowę – wykonywanie obiektu budowlanego – w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. Działania skarżących mające na celu wzniesienie nowego obiektu zawierają się w pojęciu "budowa" "wykonywanie obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego i ich podjęcie objęte było obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego), gdyż powstał nowy obiekt, w nowym miejscu. W ocenie Sądu I instancji trafnie organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako samowolę budowlaną, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 48 i 49 Prawa budowlanego, nie zaś określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dokonując oceny prawnej ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego Sąd I instancji wskazał, że nakaz rozbiórki opiera się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawo budowlane czyli normie, która nakazuje organowi nadzoru budowlanego nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli nie zostaną wykonane w wyznaczonym terminie obowiązki nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zostały wykonane obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Inwestorzy do dnia wydania decyzji nie przedstawili określonych dokumentów oraz nie zgłaszali wystąpienia przeszkód w uzyskaniu żądanych dokumentów, w skardze również nie podnosili przyczyn niewykonania tego obowiązku. Art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa dokumenty, których organ nadzoru budowlanego może żądać w celu zalegalizowania samowolnej budowy. Nie określa on ich przy tym przykładowo, lecz wyczerpująco. Jedynie od tego czy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zależy rodzaj dokumentu, mającego potwierdzać zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wywiązanie się przez inwestorów z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. S. i R. S. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 49 oraz niezastosowanie art. 50 i 651 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki całego budynku zamiast doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego , naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi, naruszenie przepisów postępowania art. 6, 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak oceny uzasadnieniu wyroku oraz uzasadnieniach decyzji dowodu z opinii biegłego oraz brak uzasadnienia dla pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń i wniosków opinii biegłego mimo braków w aktach postępowania dowodów przeciwnych i mimo złożenia przez stronę zarzutów w odwołaniach i skardze dotyczących pominięcia ustaleń i wniosków opinii i niezastosowania przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się do podstawy kasacyjnej, opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności przedmiotowej podstawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy do przeprowadzonych samowolnie przez inwestorów robót budowlanych należało zastosować przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czy też art. 48 powołanej ustawy. Wskazać należy, iż przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 powołanej ustawy odnoszą się do budowy i wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W świetle powyższego, przyjąć należy, że zastosowanie trybu z art. 50-51 powołanej ustawy jest generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części (zob. szerzej Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 541-542; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 144). Zgodnie z ustaleniami organów nadzoru budowlanego wykonane przez inwestorów roboty budowlane zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Roboty te jak zasadnie wykazał Sąd I instancji niewątpliwie polegały na budowie nowego obiektu o charakterze produkcyjnym. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji zakres przeprowadzonych robót należy kwalifikować na podstawie art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi , że przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, i nadbudowę. Stosownie do art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, przebudowa to natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 powołanej ustawy). Wskazać należy, iż w odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku "przebudowy" i "remontu" zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w świetle poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń co do zakresu prowadzonych samowolnie przez inwestorów robót budowlanych roboty prawidłowo zarówno organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji przyjęły, iż doszło do budowy nowego obiektu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykonanie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po obiekcie dotychczasowym, który uległ zniszczeniu, nie stanowi remontu, lecz odbudowę, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. /zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00/. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Z opisanego przez Sąd stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynikało, iż powstał nowy budynek o innej kubaturze i innych parametrach niż istniejący dotychczas na działce skarżących. Nie można było zatem w stanie faktycznym sprawy zakwalifikować budowy nowego obiektu jako innych robót budowlanych o których mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie do sytuacji faktycznej i prawnej skarżących, nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem właściwego organu administracji jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym terminie, wskazanych w ust. 3 powołanego artykułu dokumentów. W sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji o rozbiórce nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. Wskazać, tez należy, iż tryb postępowania uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pr. bud. Nie można zatem w szczególności zastosować art. 51 ust. 1 do obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1); ewentualnie do obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1). Pogląd ów zgodny jest z dotychczasową linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 Sędziów NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA z 1998 r., z. 1 poz. 3). W świetle powyższego, podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia prawa materialnego w tym zakresie uznać należy za niezasadną. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 6, 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak oceny w uzasadnieniu wyroku oraz uzasadnieniach decyzji dowodu z opinii biegłego oraz brak uzasadnienia dla pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń i wniosków opinii biegłego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zarówno organy nadzoru budowlanego, jak również Sąd I instancji odniosły się do ustaleń faktycznych przedstawionych w opinii biegłego. Wskazując na parametry nowego obiektu, zarówno organy administracji, jak i Sąd wprost odwoływali się do ustaleń powyższej opinii. Zauważyć jednakże należy, iż autor ekspertyzy, legitymując się uprawnieniami budowlanymi, wypowiada opinię co do okoliczności faktycznych sprawy - co do przeprowadzonych robót budowlanych, na podstawie posiadanych przez siebie wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego. W tym zakresie opinii tej nie kwestionował zarówno organ nadzoru budowlanego i Sąd. Organy nadzoru budowlanego, jak również Sąd nie były natomiast związane dokonaną przez biegłego kwalifikacją prawną wykonanych robót budowlanych. Wręcz przeciwnie, kwalifikacji wykonanych robót budowlanych dokonuje, w oparciu o ustalony stan faktyczny, organ nadzoru budowlanego. Brak oceny opinii biegłego co do kwalifikacji wykonanych robót, nie miał zatem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro takiej kwalifikacji dokonał samodzielnie organ nadzoru. Wobec nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczny zarzut naruszenia tego przepisu można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego, który w opinii autora skargi kasacyjnej miał zostać w wyroku niewłaściwie zastosowany lub błędnie zinterpretowany. [Por. wyrok NSA w sprawie o sygn. I GSK 1162/09 z 14 września 2010 r. ]. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.