II SA/Ol 297/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 18 lutego 2011r. Rada Gminy Purda podjęła uchwałę Nr V-25/11 o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w Nowej Wsi. Zgodnie z § 1 uchwały Szkołę Podstawową wchodzącą w skład zespołu szkolno – przedszkolnego rada zamierzała zlikwidować z dniem 31 sierpnia 2011 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wydał 18 marca 2011r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu wojewoda stwierdził, że jedynym przepisem ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) normującym procedurę likwidacji szkoły publicznej jest art. 59. Procedura likwidacyjna jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna i nie można jej stosować do zespołu szkół. Powołanie przez Radę Gminy art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jako normy kompetencyjnej upoważniającej ją do podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły stanowi obejście obowiązującego prawa, bowiem dla likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu wymagane jest wcześniejsze jej wyodrębnienie organizacyjne ze struktur zespołu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Gminy Purda, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy nie miała prawa podjąć uchwały o zamiarze likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół przed wcześniejszym rozwiązaniem tego zespołu w trybie przewidzianym przepisem art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, - art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez brak doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. W oparciu o powyższe zarzuty Rada Gminy Purda wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi wskazano, że likwidacji może ulec jedynie samodzielna szkoła, a likwidacja szkół publicznych następuje w szczególnym trybie. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, uchwała ta ma charakter intencyjny i nie musi ostatecznie doprowadzić do likwidacji szkoły. Za nieracjonalne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa należy przyjąć oczekiwanie, że organ prowadzący szkołę przed podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji i uruchomieniem procedury likwidacyjnej szkoły wchodzącej w skład zespołu byłby zobowiązany do rozwiązania tego zespołu. Na tym etapie nie ma żadnej potrzeby rozwiązywania zespołu szkół, dopiero ewentualna uchwała o likwidacji szkoły winna być poprzedzona uchwałą Rady Gminy Purda o rozwiązaniu Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Nowej Wsi. Wojewoda nadto nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, a jedynie zwrócił się o nadesłanie dokumentów i informacji, przez co uniemożliwiono Gminie wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierowała podejmując przedmiotową uchwałę. Wojewodzie zarzucono także niejednolitość orzeczniczą, gdyż inne gminy uchwały o rozwiązaniu zespołu szkół podejmowały także po podjęciu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej przedłożyła uchwałę Rady Gminy Purda z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Nowej Wsi z dniem 31 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kwestionowane przez Radę Gminy Purda rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 18 marca 2011 r. nie narusza prawa w przeciwieństwie do podjętej przez tę Radę uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w Nowej Wsi. Zagadnienie utworzenia zespołu oraz rozwiązania czy wyłączenia poszczególnej szkoły z zespołu szkół zostało unormowane w art. 62 ustawy o systemie oświaty. Ustęp pierwszy cytowanego wyżej artykułu mówi o możliwości łączenia różnych typów szkół lub placówek w zespół przez organ prowadzący szkoły. Przepis ten ma zastosowanie także do sytuacji gdy w skład zespołu wchodzi przedszkole, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole to należy przez to rozumieć także przedszkole. Natomiast o możliwości rozwiązania zespołu szkół lub wyłączenia z zespołu poszczególnych szkół mówi art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, dając tę kompetencję organowi prowadzącemu szkołę i wskazując, że przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się zarówno w przypadku rozwiązania zespołu szkół jak i wyłączenia poszczególnej szkoły z zespołu. Tak jak to wyżej zaznaczono przepis art. 62 normuje całościowo zasady tworzenia zespołów szkół, wyłączenia poszczególnej szkoły z zespołu czy też rozwiązania zespołu. Nie stanowi on jednak podstawy prawnej do działań zmierzających do likwidacji zespołu szkół lub jednej ze szkół wchodzących w skład takiego zespołu. W odniesieniu do całego zespołu szkół czy też poszczególnej szkoły wchodzącej w skład zespołu nie można wszcząć procedury likwidacyjnej, bowiem żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia tego rodzaju działań. W sprawie tej treść rozstrzygnięcia nadzorczego w największym skrócie można sprowadzić do stwierdzenia, że przewidziana w art. 59 ustawy o systemie oświaty procedura likwidacji szkoły nie może mieć zastosowania do likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół, gdyż w przypadku zespołu szkół możliwe jest jedynie jego rozwiązanie lub wyłączenie poszczególnej szkoły wchodzącej w jego skład. Podkreślić należy, że jest to stanowisko słuszne. .Przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty jest jedynym normującym procedurę likwidacyjną szkoły publicznej. Rada Gminy Purda podejmując uchwałę w dniu 18 lutego 2011 r. powołała się m. in. na art. 59 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, przepis ten nakłada na organ prowadzący szkołę szereg obowiązków aby można było uznać tę procedurę przeprowadzoną prawidłowo. Procedura likwidacyjna z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jest jednak możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, szkoły która działa jako odrębna jednostka organizacyjna i nie można jej zastosować, jak to uczyniła Rada do szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół. W ocenie sądu powołanie w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy Purda o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w Nowej Wsi art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiło obejście obowiązującego w tym zakresie prawa. Dla likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół niezbędne jest jej wcześniejsze wyodrębnienie organizacyjne ze struktur zespołu bądź rozwiązanie zespołu. Innymi słowy aby można było skutecznie przeprowadzić likwidację Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego, najpierw Rada Gminy powinna podjąć uchwałę o rozwiązaniu tego zespołu w trybie art. 62 ust. 5 ustawy systemie oświaty. Sąd orzekający w tej prawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r. w sprawie I SA 2751/00 ( Lex nr 55327), że rozwiązanie zespołu szkół nie może być utożsamiane z procedurą likwidacyjną. Nie można więc mieszać ze sobą dwóch odrębnych trybów postępowania. Słusznie skarżąca podkreśla w skardze, że likwidacja szkół publicznych następuje w szczególnym trybie, rzeczą więc oczywistą jest, że aby taką likwidację można było przeprowadzić skutecznie to procedura musi być w pełni zachowana. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły rodzi po stronie organu prowadzącego szkołę obowiązki i wszczyna ona procedurę likwidacyjną, musi więc dotyczy konkretnej i wyodrębnionej organizacyjnie szkoły, a nie części jakiegoś zespołu. W tym miejscu za skargą powtórzyć trzeba, że likwidacji może ulec tylko samodzielna szkoła tj. szkoła wyodrębniona wcześniej z zespołu szkół, nie ma więc żadnych podstaw ku temu, aby twierdzić, że dopiero od drugiego etapu procedury likwidacyjnej szkoła musi być wyodrębniona. Jest to jedna procedura i bez pierwszego jej etapu jakim jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest możliwe przystąpienie do etapu drugiego. Dlatego też za błędny należy uznać zarzut, że szkoła musi być wyodrębniona dopiero przed uchwałą o likwidacji szkoły. Ustawodawca wprowadzając wydłużoną procedurę likwidacji szkół nie po to ją wprowadzał, aby miała ona zastosowanie do konkretnej wyodrębnionej szkoły tylko w części. W takiej sytuacji argumenty skarżącej natury celowościowej i słusznościowej nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Za chybione należy uznać także powoływanie się przez skarżącą na intencyjny charakter uchwały, bowiem również takie uchwały muszą się mieścić w granicach przepisów prawa, natomiast przedmiotowa uchwała zobowiązuje Wójta Gminy do podjęcia działań nie mających oparcia w przepisach prawa materialnego. Zauważyć należy także i to, że nie tylko uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie musi ostatecznie doprowadzić do jej likwidacji. Do takiej sytuacji może nie doprowadzić też uchwała o likwidacji szkoły wówczas, gdy zostanie stwierdzona jej nieważność. Należy wskazać również na art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który to przepis odnosi się do zespołu szkół prowadzonych przez różne organy, ale właśnie to uwydatnia różnicę między likwidacją szkoły, a rozwiązaniem zespołu i wskazuje na niemożność rozpoczęcia procedury likwidacji szkoły bez wcześniejszego wyłączenia jej z zespołu lub rozwiązania zespołu. Faktem bezsprzecznym pozostaje to, ze Wojewoda nie zawiadomił Rady Gminy Purda o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Bez wątpienia takie postępowanie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61§ 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można jednak uznać aby uchybienie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Gmina przesłanki jakimi się kierowała podejmując uchwałę wyjaśniła w skardze skierowanej do sądu, a mimo to nie doszło do zmiany stanowiska (stanowiska słusznego) przez organ nadzoru, trudno jest więc uznać, aby wcześniejsze zaprezentowanie swoich argumentów mogło wywołać jakikolwiek skutek. Rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie można było też uzależniać od tego czy Wojewoda zakwestionował inne uchwały rozwiązujące procedurę likwidacji szkół wchodzących w skład zespołu szkól w sposób podobny czy też identyczny do tego jak to uczyniła Rada Gminy Purda. Na zakończenie stwierdzić należy, że przedłożona na rozprawie uchwała Rady Gminy Purda w sprawie rozwiązania Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Nowej Wsi z dniem 31 sierpnia 2011 r. w ocenie sądu w rzeczywistości dowodzi, że Rada dostrzega konieczność rozwiązania zespołu przed ewentualnym wszczęciem procedury likwidacyjnej dotyczącej szkoły podstawowej. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.