II SA/Wa 296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi I. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza do innego miejsca pełnienia służby oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I.S., uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i umorzył postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w sprawie przeniesienia policjanta z urzędu z dniem [...] września 2010 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie zmian organizacyjnych, dokonano zmian w strukturze Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Zlikwidowano m.in. Sekcję do Walki z [...] wraz ze stanowiskiem [...] Sekcji, zajmowanym przez [...] I.S. Funkcjonariusz został zwolniony z dniem [...] maja 2010 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] czerwca 2010 r. przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] – zastępowany z powodu nieobecności przez Zastępcę, zgodnie z § 5 ust. 2 decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie podziału zadań w kierownictwie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w zakresie sprawowania bezpośredniego nadzoru nad działalnością jej komórek i jednostek organizacyjnych Policji woj. [...] - rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr 2226, na podstawie art. 6f oraz 36 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) zwolnił I.S. z zajmowanego stanowiska oraz delegowania i z dniem [...] września 2010 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], wskazując, że decyzja ta jest uzasadniona zmianami w stanie etatowym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a także koniecznością wzmocnienia etatowego jednostek Policji garnizonu pomorskiego, poprzez sukcesywne przekazywanie etatów z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] do komend miejskich i powiatowych Policji. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co było niezbędne do niezwłocznego wprowadzenia decyzji w życie ze względu na interes służby. Organ odwoławczy podkreślił, że służba w Policji podlega określonym rygorom i ograniczeniom. Warunkiem jej pełnienia jest dyspozycyjność, która polega na poddaniu się szczególnej dyscyplinie służbowej, a granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Komendant Główny Policji, odnosząc się do zarzutów funkcjonariusza wskazał również, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w granicach swoich kompetencji, nakreślonych brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniony był do podjęcia decyzji jedynie co do zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Natomiast w sprawie stanowiska służbowego w strukturach Komendy Miejskiej Policji w [...] właściwym jest Komendant Miejski Policji, a kwestie te mogą być rozpatrywane dopiero na etapie odrębnego postępowania administracyjnego. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które funkcjonariusz został mianowany, odpowiada wymogowi równorzędności, czy też nie, może zatem zostać przeprowadzona dopiero na skutek zakwestionowania rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] o mianowaniu na stanowisko służbowe. Organ wyjaśnił ponadto, że wobec błędnie sformułowanej sentencji rozkazu personalnego organu I instancji, konieczne było jej uchylenie w części zwolnienia skarżącego z dniem [...] września 2010 r. z zajmowanego stanowiska, bowiem funkcjonariusz już wcześniej – rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] - został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Głównego Policji w [...]. Organ podkreślił jednocześnie, że powyższa omyłka organu I instancji nie ma decydującego wpływu na istotę rozstrzygnięcia ani na prawa strony. W skardze na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik I.S. wniósł o jego uchylenie i uchylenie rozkazu go poprzedzającego, względnie uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zarzucił zaskarżonemu rozkazowi: - naruszenie art. 7 k.p.a., przez powierzchowne zbadanie stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony; - naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o istotnych dla postępowania faktach; - naruszenie art. 77 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie; - naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez pominięcie obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej i sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia; - naruszenie art. 108 k.p.a., przez nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku zaistnienia przesłanego do tego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu, bowiem nie zawierają oznaczenia organu administracji publicznej, a ponadto decyzja II instancji nie zawiera przepisu prawa materialnego. Wskazał również, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu rzeczywistych powodów podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ wskazał, że rozkaz personalny jest konsekwencją zmian organizacyjnych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], a zwalniane etaty miały zostać przekazane do Komendy Miejskiej Policji w [...], jednocześnie jednak stanowisko etatowe [...] zostało przeniesione z Komendy Miejskiej do Komendy Wojewódzkiej w [...]. Ponadto, z uzasadnienia decyzji o przeniesieniu powinna jednoznacznie wynikać okoliczność, iż przeniesienia dokonano faktycznie na równorzędne stanowisko. Natomiast skarżący, wobec braku równorzędnego stanowiska został zatrudniony na stanowisku rażąco niewspółmiernym do posiadanych kwalifikacji - na etacie [...], co zdaniem skargi – dowodzi, iż zaskarżona decyzja nie była zgodna z założeniami polityki kadrowej Komendanta Wojewódzkiego Policji. W ocenie skarżącego, organ nie dokonał też oceny w zakresie zaistnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżący zarzucił ponadto, że organ nie zbadał, czy w KPM w [...] istnieje możliwość jego zatrudnienia na stanowisku odpowiadającym jego kwalifikacjom oraz czy zachodzi potrzeba jego przesunięcia do Komendy Miejskiej. Nadto podniósł, że organ nie wskazał konkretnych okoliczności, występujących w KMP w [...], które uzasadniałyby nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł m.in., że zaskarżona decyzja zawiera określenie organu, które znajduje się wraz z podpisem osoby upoważnionej do jej wydania. Ponadto, brak wskazania przepisu prawa materialnego nie jest równoznaczny z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, a stwierdzenie "utrzymuję w mocy" odnosi się również do podstawy prawnej decyzji I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obu instancji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Ma rację organ stwierdzając w decyzji, że stosunek służbowy policjanta kształtowany jest w formach administracyjnoprawnych. Kandydat do służby w Policji oprócz posiadania szeregu predyspozycji, wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów jest się podporządkować. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I OPS 141/07, dyspozycyjność policjanta jest jednym z podstawowych elementów służby w Policji. Nie oznacza to oczywiście całkowitej swobody przełożonego w zakresie dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego, lecz obowiązek policjanta poddania się prawnie umocowanym aktom administracyjnym, zmieniającym stanowisko i miejsce w ramach stosunku służbowego nawiązanego w drodze mianowania (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). W przepisach rozdziału 5 ustawy o Policji wymienione są przypadki, w których dochodzi do zmiany (modyfikacji) lub rozwiązania stosunku służbowego policjanta. Ustawa o Policji przewiduje przekształcenie stosunku służbowego policjanta w drodze przeniesienia służbowego, które następuje w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli decyzję tę ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy). Stosownie do art. 36 ust. 1 ww. ustawy, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Jak wynika z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni – Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Kompetencje poszczególnych komendantów powtórzone zostały również w treści art. 36 ust. 2 ustawy o Policji. Analiza powyższych przepisów ustawy o Policji, regulujących kwestie przeniesienia, prowadzi do wniosku, że nie ogranicza ona możliwości przeniesienia policjanta przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownej decyzji, lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Jedyne ograniczenia w zakresie przeniesienia policjanta bez jego zgody zawiera przepis art. 38 ust. 1 i 2 tej ustawy, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych, określonych w tym przepisie. A zatem właściwy komendant posiada uprawnienia na podstawie art. 32 ustawy o Policji do zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes strony. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony – Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ale nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. W ocenie Sądu, zakwestionowane przez pełnomocnika skarżącego rozstrzygnięcie organu odpowiada powyższym kryteriom. Organ wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz przytoczył argumenty, które uzasadniały decyzję. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy jak i zastosowanych przepisów prawa. Ponadto właściwy przełożony skarżącego posiadał uprawnienia do przekształcenia jego stosunku służbowego w ten sposób, iż zwolnił go z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Była to decyzja uznaniowa, uzasadniona okolicznościami podanymi przez organy Policji. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji oraz materiałów załączonych do akt administracyjnych sprawy, zarówno przeniesienie do dyspozycji, jaki do innej jednostki organizacyjnej było wynikiem zmian organizacyjnych w KWP w [...] i podległych jej jednostkach. Uwzględniając zatem doświadczenie i kwalifikacje zawodowe skarżącego, a także potrzebę wzmocnienia kadrowego w KMP w [...], organ miał uzasadnione podstawy, aby podjąć decyzję o przeniesieniu służbowym tego funkcjonariusza, a decyzja ta mieściła się w granicach uznaniowości organu. W świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżącego, co do dowolności w zakresie jego przeniesienia i braku rzeczywistych przesłanek podjętej decyzji. Należy jeszcze raz podkreślić, że to przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego funkcjonariusza. Ponadto, odnosząc się do zarzutu skargi, że organ, wydający decyzję, nie został oznaczony, trzeba stwierdzić, że oznaczenie organu w decyzji było wystarczające do stwierdzenia, przez kogo został wydany kwestionowany rozkaz personalny, a także, iż osoba która go wydała była upoważniona do jego podpisania. Również niewskazanie przepisu prawa materialnego w osnowie decyzji nie uprawnia do stwierdzeni, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Należy jednocześnie zaznaczyć, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w granicach swoich kompetencji, nakreślonych brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniony był do podjęcia decyzji jedynie w zakresie zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji i przeniesienia go najpierw do dyspozycji, a następnie do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Natomiast właściwym do wyznaczenia konkretnego stanowiska służbowego w Komendzie Miejskiej Policji jest Komendant tej jednostki. Z tego względu ocena, czy stanowisko służbowe, na które skarżący został mianowany odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego może zostać przeprowadzona dopiero na skutek zakwestionowania rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...], na podstawie którego został on mianowany na konkretne stanowisko w tej jednostce (tak też NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 196/10). Reasumując, stwierdzić należy, że zarówno rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], przenoszący skarżącego do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], jak również utrzymująca go w mocy decyzja Komendanta Głównego Policji, nie naruszają prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.