II OSK 1426/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 114/11 w sprawie ze skargi C. T. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 1426 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę C. T. na decyzję Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 25 października 2010 r. H. i C. T. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie o legalizację domku letniskowego, usytuowanego na działce nr [...] w [...], o powierzchni 30 m2, niezwiązanego z gruntem tylko osadzonym na filarach z białej cegły. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. uznał powyższy wniosek za bezprzedmiotowy i umorzył postępowanie w sprawie legalizacji budynku letniskowego. Jak wyjaśnił organ, na terenie przedmiotowej działki nr [...] (wcześniej nr [...]), stanowiącej własność H. i C. T., wybudowano w 1992 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę drewniany budynek letniskowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Szczytnie nakazał jego rozbiórkę. Z uwagi na niewykonanie powyższej decyzji wszczęto w dniu 25 sierpnia 1993 r. postępowanie egzekucyjne, w trakcie, którego ściągnięto zaliczkę w kwocie 3.311 zł na koszt wykonania zastępczego. Wobec tego, że decyzja o rozbiórce jest ostateczna i brak było podstaw do jej uchylenia, wniosek o legalizację budynku organ uznał za bezprzedmiotowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i C. T., zwracając się o legalizację domku letniskowego i powtarzając argumentację zawartą we wniosku z dnia 25 października 2010 r. Ponadto wskazano na uchwałę Nr III/21/2002 Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszcza na ich działce zabudowę letniskową. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał wniosek o legalizację domku letniskowego za bezprzedmiotowy i umorzył postępowanie w sprawie, ponieważ ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.- zwana dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), nie przewidywała możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a strona ma obowiązek wykonania decyzji ostatecznej, a taką niewątpliwie jest decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 r. Skargę na powyższą decyzję złożył C. T., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej obrazę przepisów postępowania: art. 8 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia rzeczywistej woli wnioskodawcy, art. 9 K.p.a. poprzez nieudzielanie niezbędnych wyjaśnień co naraziło stronę postępowania na szkodę oraz obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Jak stwierdził skarżący, kierując pismo do nadzoru budowlanego chciał uzyskać możliwość legalnego korzystania z wzniesionego na jego działce domku letniskowego i uniknąć jego przymusowej rozbiórki. Skoro jednak nie można zalegalizować samowoli budowlanej, to należało rozważyć, czy możliwe jest osiągnięcie podobnego celu w inny sposób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na stan faktyczny sprawy, Sąd podkreślił walor ostateczności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczytnie z dnia [...] kwietnia 1993 r., nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku letniskowego (art. 16 § 1 K.p.a.). Na jej podstawie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Skoro decyzja nakazująca rozbiórkę funkcjonuje w obrocie prawnym, to niedopuszczalnym byłoby w takiej sytuacji uruchamianie procedury sprzecznej z nią. Z powyższych przyczyn, zdaniem Sądu, organy zasadnie orzekły o umorzeniu postępowania w sprawie legalizacji budynku letniskowego. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 K.p.a.) mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka sytuacja ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Mając powyższe okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a w szczególności: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem kryterium kontroli, określonym w powyższym przepisie, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji do czego sądy administracyjne są uprawnione, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracyjne I i II instancji, tj.: a. zasady pogłębiania zaufania określonej w art. 8 K.p.a., b. zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., a w szczególności podejmowania działań niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym skrupulatnie opisał przesłanki merytoryczne, które winny determinować wydanie decyzji o legalizacji samowoli budowlanej. Przedmiotowy domek jest obecnie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiada przyłączenie wodociągowe i elektryczne oraz niewielką kubaturę. Skarżący spełnił wszelkie przesłanki faktyczne uprawniające go do wystąpienia z wnioskiem o zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej. Fakt ten winien determinować podjęcie, a następnie przeprowadzenie przez organ postępowania zmierzającego do załatwienia sprawy wnioskodawcy, mając na względzie w szczególności interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, na wstępie wskazać należało na błędny sposób przedstawienia w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przystępując bowiem do wyliczenia przepisów, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., autor kasacji posłużył się zwrotem "w szczególności", który mógłby sugerować, iż poza wymienionymi przepisami dopatruje się on również naruszenia innych norm prawnych, których jednakże nie wskazał. Podzielając w tym aspekcie stanowisko Sądu Najwyższego zgodnie, z którym zwrot "w szczególności" należy traktować jako zwrot semantycznie pusty (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt CKN 1518/00, opubl. OSNC 2001 r. nr 3, poz. 39), kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku należało przeprowadzić jedynie w zakresie wyraźnie wyartykułowanych norm. I tak za bezzasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.). Przedstawiając ten zarzut, autor kasacji zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż przeprowadził on kontrolę działalności administracji publicznej z pominięciem kryterium zgodności z prawem. Nie wskazał jednak przy tym ani jakie miałoby być to inne kryterium, ani też nie odniósł swoich twierdzeń do żadnych okoliczności sprawy, czy też fragmentów wypowiedzi Sądu, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Takich też okoliczności nie dopatrzył się Sąd rozpoznający niniejszą kasację. Z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika wprost, dlaczego kontrolowana w sprawie decyzja została uznana za zgodną z prawem. Z tych przyczyn twierdzenia skarżącego należało uznać za gołosłowne. Niejako na marginesie, zauważyć trzeba, iż na ograniczony charakter sądowej kontroli działalności administracji właśnie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności wskazywał też Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań. Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wskazując, bowiem na niezbadanie przez Sąd pierwszej instancji "w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji" skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych aspektów sprawy, które należało wziąć pod uwagę, a które niezasadnie Sąd pominął. Podkreślić przy tym trzeba, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Związanie, bowiem granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. nie pozwala sądowi na samodzielną konkretyzację i uzupełnianie skargi kasacyjnej o jej brakujące istotne elementy. Nie można było również podzielić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji analiza zaskarżonej decyzji słusznie doprowadziła do konkluzji o jej zgodności z prawem, a więc również dochowaniu przez organ odwoławczy, określonych w ww. przepisach procedury administracyjnej, zasad ogólnych. Przedstawiane natomiast przez skarżącego w uzasadnieniu kasacji okoliczności zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego domku letniskowego oraz jego wielkość pozostawały bez znaczenia dla sprawy z uwagi na konieczność wykonania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Tę okoliczność słusznie eksponował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Nie można również uznać, aby zasady prawdy obiektywnej, czy też pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów państwa pozwalały na ignorowanie decyzji, pozostającej w obrocie prawnym i wywołującej skutki w niej określone. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.