I OSK 886/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 53/11 w sprawie ze skargi T. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. o sygn. akt II SA/Ke 53/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] sierpnia 2010 r. W. W. złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej w wysokości [...] zł z programu rządowego dla powodzian w związku z zalaniem jego domu, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił zainteresowanemu przyznania żądanego zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej, wskazując, że wnioskodawca wraz z rodziną zamieszkiwał przed powodzią w lokalu przy ul. [...] w S., gdzie koncentrowało się ich życie. Natomiast zalany dom, znajdujący się w stanie surowym zamkniętym, jest niezamieszkały. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., a także pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji W. W. zarzucił organowi I instancji niewłaściwą interpretację przepisów i wskazał, że w 2010 r. zamierzał zalegalizować swoje wcześniejsze zamieszkanie w przedmiotowym budynku, o czym może świadczyć sporządzony protokół kominiarski. Skarżący przedłożył ponadto zdjęcia, oświadczenia sąsiadów oraz rachunki za wodę i energię elektryczną, mające potwierdzać stałe przebywanie jego rodziny w ww. domu przed powodzią. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Podkreślono przy tym, że W. W. wraz z rodziną nie kwalifikuje się do przyznania żądanego zasiłku celowego, gdyż po powodzi nie utracił dachu nad głową, a możliwość zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego daje mu lokal mieszkalny, położony przy ul. [...] w S., którego jest właścicielem wraz z żoną T. W. Przedmiotowe mieszkanie rodzina Państwa W. zajmowała zarówno podczas powodzi, jak i obecnie. Organ wskazał przy tym, że zasiłki na remont i odbudowę mają na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a W. W. nie może oczekiwać pomocy finansowej na równi z osobami, które powódź pozbawiła jedynego, dotychczas posiadanego miejsca zamieszkania. Odnosząc się do oświadczeń sąsiadów, organ wskazał, że nie zostały one złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, a wobec tego nie mają mocy dowodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. i T. małżonkowie W. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Premiera Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz Wojewody Świętokrzyskiego, poprzez przyjęcie, że nie przysługuje im zasiłek celowy na remont uszkodzonego w wyniku powodzi budynku mieszkalnego z uwagi na brak stałego zameldowania pod tym adresem, niewyjaśnienie stanu faktycznego w drodze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowody, zeznania świadków itp.), nieuwzględnienie oświadczeń stron oraz ich sąsiadów, świadczących o zamieszkiwaniu przez małżonków W. przed powodzią w domu przy ul. [...] i prowadzeniu tam gospodarstwa domowego. Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użyło w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 40 ww. ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Rozstrzygnięcia oparte o ten przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co – zdaniem Sądu – w przypadku sądowej kontroli takich decyzji, czyni koniecznym zbadanie, czy zakres tego uznania nie został przez organ przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. WSA w Kielcach podkreślił, że jakkolwiek uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, to nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym zakresie Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że uszczegółowieniem zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów o zamieszkiwaniu W. i T. W. przed powodzią w domu, położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w S., Sąd stwierdził, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, gdyż istotne jest jedynie to, że skarżącym przysługuje prawo własności lokalu przy ul. [...] w S. To zaś świadczy, że skarżący mają zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe. Z tego też względu za zasadne Sąd uznał stanowisko organów obu instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego w wysokości [...] zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego. WSA w Kielcach zaznaczył przy tym, że pomimo bezspornych zniszczeń w należącym do strony domu, warunków mieszkaniowych W. i T. W. nie da się w żaden sposób porównać z położeniem, w jakim znalazła się zdecydowana większość rodzin dotkniętych klęską żywiołową. Powodzianie często nie mogą powrócić do swoich uszkodzonych domostw, a nie dysponując innym lokalem, zmuszeni są korzystać z internatów, hoteli robotniczych, bądź uprzejmości rodziny. Na tym tle sytuacja, w jakiej znalazła się rodzina skarżących – choć niewątpliwie trudna i niekorzystna – nie jest wystarczającą do udzielenia żądanej pomocy. Uszkodzony wskutek żywiołu budynek mieszkalny przy ul. [...] w S. nie stanowi bowiem jedynego mieszkania Państwa W. Skarżący mają zapewnione lokum we własnym mieszkaniu przy ul. [...] w S., które nie ucierpiało wskutek powodzi. Natomiast żądany zasiłek celowy, przydzielany w oparciu o art. 40 ustawy i przeznaczony dla osób poszkodowanych przez powódź, winien zostać skierowany przede wszystkim do rodzin najbardziej dotkniętych, które w wyniku powodzi zostały pozbawione jedynego domu (lokalu) i zasadniczo nie mogą liczyć na inne miejsce stałego zamieszkania. To one – zdaniem Sądu – poniosły bowiem największe straty wskutek niszczycielskiego oddziaływania żywiołu. Przeznaczenie zasiłków celowych dla tych właśnie osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, a więc pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Z uwagi na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych skarżących, brak jest podstaw, by uznać, że organy pomocy społecznej, odmawiając przyznania im żądanego zasiłku celowego, przekroczyły zakres uznania administracyjnego. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli T. W. i W. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 2 i 3 cyt. ustawy o pomocy społecznej, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, iż fakt posiadania przez skarżących prawa własności lokalu mieszkalnego, dzięki któremu są oni w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe własne i rodziny, wyklucza przyjęcie, iż znaleźli się oni w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie sami pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a tym samym, że wyłączona jest możliwość udzielenia im zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, przeznaczonego na remont domu przy ul. [...], który uległ uszkodzeniu w wyniku powodzi. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 8 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności działań organów administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, przez co ustalił zły stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, co miało z kolei istotny wpływ na treść decyzji wydanych w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że we wcześniejszych decyzjach z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] lipca 2010 r. organ pomocy społecznej przyznał skarżącym zasiłek celowy w związku z powodzią w wysokości odpowiednio [...] zł i [...] zł, uznając, że istnieją podstawy ku temu. Tymczasem w niniejszej sprawie odmówiono jego przyznania, przy czym ani sytuacja faktyczna, ani stan prawny nie uległy zmianie. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, narusza zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, a także zasadę przekonywania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Zarzuty podniesione w tym zakresie dotyczą naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybienie przez Sąd I instancji tym przepisom miało polegać na nieuwzględnieniu skargi, pomimo wykazania, że organy obu instancji w sposób nieprawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie zarzutu, ani w jego uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania. Świadczenie pieniężne, którego przyznania domaga się skarżący, nie zostało uregulowane w sposób odrębny – jako świadczenie szczególne, przysługujące powodzianom, czy osobom dotkniętym inną klęską żywiołową lub ekologiczną, a – jak trafnie podkreślił to Sąd I instancji – świadczenie to unormowane zostało w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), jako określony rodzaj zasiłku celowego (art. 40 ust. 2 tej ustawy). Z tego powodu nie można twierdzić – jak chcieliby tego skarżący – iż powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ustawy o pomocy społecznej lub innych zawartych w niej norm o charakterze ogólnym. Zasady te mają bowiem zastosowanie do wszystkich rodzajów form pomocy społecznej, choć oczywiście w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z konkretnymi regulacjami prawnymi, dotyczącymi poszczególnych form pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 804/11, niepubl.) Ustawa o pomocy społecznej przewiduje szereg świadczeń, w tym także pieniężnych, i określa przesłanki, przy spełnieniu których świadczenia te mogą być przyznawane. Jedną z nich jest tzw. "kryterium dochodowe". W przypadku jednak niektórych rodzajów pomocy, kryterium to jest wyłączone. Dotyczy to np. zasiłku celowego specjalnego, czy też właśnie zasiłku celowego, który jest przyznawany na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 8 w związku z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy). Powyższe jednak, jeśli chodzi o ten ostatni rodzaj pomocy, oznacza tylko tyle, że istnieje potencjalna możliwość przyznania zasiłku na pokrycie strat – w tym przypadku – wyrządzonych przez powódź, osobom, które mają wyższe dochody, niż przewiduje to określone ustawą o pomocy społecznej wspomniane wyżej kryterium dochodowe. Rozmiary strat ponoszonych na skutek klęsk żywiołowych lub ekologicznych mogą być bowiem niejednokrotnie tak dotkliwe i osiągać tak znaczne rozmiary, że nawet osoby posiadające wyższe dochody, czy też pewne oszczędności, nie będą w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji życiowej. W takim zatem przypadku jak najbardziej celowym wydaje się udzielenie osobom tym niezbędnego wsparcia, które wprawdzie nie rozwiąże w całości ich ciężkiej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc. Ta zaś ma bezpośrednio służyć jak najszybszemu przywróceniu sytuacji osoby zainteresowanej do stanu zapewniającego jej minimum egzystencji. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem (np. ona lub jej małżonek, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, jest właścicielem lokalu mieszkalnego lub domu), ma zatem zabezpieczone wspomniane minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej, wszak pomoc ta – jak wynika z samej jej istoty – nie stanowi rekompensaty, odszkodowania czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Jak wynika ze sprawy, skarżący mają zapewnione minimum egzystencji we własnym zakresie. Przysługuje im bowiem prawo własności lokalu przy ul. [...] w S. To zaś świadczy, że skarżący mają zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe. Orzekające w sprawie organy prawidłowo zatem uznały, że powstałe w wyniku powodzi straty w należącym do skarżących budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S., przy uwzględnieniu ich sytuacji mieszkaniowej, nie powodują konieczności zaspokojenia ich potrzeb bytowych z pomocy społecznej, gdyż potrzeby te małżonkowie T. i W. W. mają zabezpieczone i to w pełnym zakresie. Skarżący mają nieograniczoną możliwość korzystania z lokalu przy ul. [...] w S., który spełnia warunki dla zaspakajania ich niezbędnych potrzeb bytowych, w tym – co najistotniejsze – potrzebę posiadania miejsca zamieszkania, a przez to mają zapewnioną możliwość egzystencji. Organy administracji dokonały więc zasadnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, a na ich podstawie wydały trafne rozstrzygnięcie, nie przekraczając tym samym granic uznania administracyjnego. Oceny tej nie może zmienić fakt wydania wcześniej korzystnych dla strony decyzji, które nie zostały poddane kontroli instancyjnej, w tym kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał bowiem jedynie niniejszą sprawę, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.