VII SA/Wa 201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. Z. i W. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i W. Z., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., Nr [...]. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...], znak: [...], zezwalającej na użytkowanie obiektu: budynek magazynowo -hurtowy położonego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podziela pogląd organu wojewódzkiego – kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Burmistrza [...] nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, w tym wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na którą powołują się skarżący. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...], znak: [...], Burmistrz [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - na okres czasowy budynku magazynowo-hurtowego z przewijalnią nici o pow. zabudowy 488.30 m2 położonego w [...] przy ul. [...]. W decyzji tej nałożono obowiązek zawiadomienia organu na 14 dni przed przystąpieniem do użytkowania. Wykonując ten obowiązek inwestorzy – H. i J. G., wnioskiem z dnia [...]stycznia 1999 r., zgłosili zakończenie budowy i przystąpienie do użytkowania w/w obiektu, dołączając wymagane dokumenty. Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...], znak: [...], Burmistrz [...] zezwolił na użytkowanie obiektu: tym samym stwierdzając, że nadaje się do użytkowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, na przepisy art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 54 ust. 1 art. 55 i art. 57 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi sprawa administracyjna wszczęta zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią (sprzeciwem), oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania. Wskazując, że Burmistrz [...] nie zgłosił w ciągu 14 dni, sprzeciwu do w/w zawiadomienia, natomiast decyzją dnia [...] lutego1999 r., nr [...], znak: [...], zezwolił na użytkowanie przedmiotowego obiektu, organ drugiej instancji stwierdził, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było jedynie zgłoszenie (lub nie) sprzeciwu w terminie nie powoduje, że z tej przyczyny decyzja jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. W przedmiotowej sprawie, także skutki wynikające z badanej decyzji nie są takie, które przemawiałyby za koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się organ wskazał, że późniejsze wycofanie w obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę (co nastąpiło ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...], wobec której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 552/07 oddalił skargę), nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Skargę na powyższą decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli Z. i W. małżonkowie Z., dochodząc “stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] (...) – pozwolenie na użytkowanie" jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że decyzją tą dopuszczono do użytkowania budynek o przeznaczeniu niedopuszczalnym w świetle obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, decyzja pozwolenia na użytkowanie wydana została w związku z decyzją pozwolenia na budowę, na okres czasowy, budynku magazynowo-hurtowego z przewijalnią nici. W niewyjaśnionych okolicznościach zniknęły z tej decyzji słowa: "na okres czasowy" i "z przewijalnią nici". Zaistniała rażąca rozbieżność w treściach obu tych decyzji w określeniu charakteru budynku. Skarżący wskazali także, że Burmistrz [...] rażąco naruszył prawo zezwalając na niedopełnienie przez inwestora obowiązku wynikającego z art. 56 i 57 ustawy Prawo budowlane, bowiem do wniosku inwestora zostały dołączone jedynie: dziennik budowy, inwentaryzacja geodezyjna i projekt budynku. Ponadto, skarżący powołali się na dolegliwości jakie mają w związku z funkcjonowanie obiektu, który stanowi faktycznie zakład przemysłowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu nie odpowiadają przepisom prawa. Sąd nie podziela stanowiska organów, że kontrolowana w nniniejszym postępowaniu postanowienie decyzja Burmistrza [...] z dnia [...]lutego 1999 r., nr [...], znak: [...], zezwalającej na użytkowanie obiektu: budynek magazynowo-hurtowy położonego w [...] przy ul. [...], nie jest obarczona wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że przesłanki nieważnościowe zostały ustalone w zamkniętym katalogu, w przepisie art.156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek nieważnościowych, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji została bez podstawy prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja wydana bez podstawy prawnej, to decyzja, która rzeczywiście podstawy tej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia. Nie mogą być kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej decyzje, które opierały się na właściwie zastosowanym prawie materialnym. O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumiane jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" należy zaliczyć decyzję wydaną w sprawie, w której z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 717/07, LEX nr 486048). Ocenę decyzji pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności - art. 156 § 1 k.p.a. dokonuje się wg stanu prawnego z chwili jej wydania. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 1999r, wskazuje jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 59 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazanie, tak określonej podstawy prawnej, w okolicznościach niemniejszej sprawy, każe postrzegać decyzję nie jako wydaną z naruszeniem prawa i w tym kontekście badaną dalej pod kątem tego, czy naruszenie stanowi wadę rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z decyzji pozwolenia na budowę Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 1997r., - do użytkowania obiektu można było przystąpić po zawiadomieniu tego organu, co najmniej 14 dni przed przystąpieniem do użytkowania – art. 54 ust.1 ustawy Prawo budowlane . Zgodnie z dyspozycja ww. przepisu, w dacie o jakiej mowa wyżej do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić (...), po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zatem jednoznacznie ustawodawca w tej procedurze zastrzegł formę decyzji, dla wniesienia sprzeciwu, akceptacja przystąpienia do użytkowania miała nastąpić w warunkach milczącej zgody. Inwestorzy, po myśli klauzuli z decyzji pozwolenia na budowę dokonali zgłoszenia. W ocenie Sądu organ nie miał podstawy prawnej do wydawania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Jak wskazano wyżej, z mocy przepisów prawa materialnego ustawy Prawo budowlane, organ powinien zastosować inną formę niż decyzja – milczącą zgodę. Wydanie decyzji w tych warunkach, stanowi o braku podstawy prawnej do jej wydania. Na marginesie sprawy, Sąd stwierdza - wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę nie stanowi przesłanki nieważnościowej w odniesieniu do decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , orzekł jak sentencji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) .