I OSK 1462/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2481/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2481/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku orzeczeniem z [...] marca 1960 r., nr [...] orzekło o odszkodowaniu za nieruchomość położoną w G., przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...], o pow. [...]m2, stanowiącą współwłasność L., R. i S. T. Następnie R. T. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] marca 1960 r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1960 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia ta powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Minister podkreślił, że protokoły z rozpraw świadczą o tym, że kwestiami dotyczącymi ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zajmowano się. Ponadto na dzień przeprowadzenia rozpraw brak było opinii szacunkowej sporządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, bowiem sporządzono ją dopiero w dniu 12 stycznia 1959 r. zatem rozprawy te miały charakter wyłącznie rozpraw wywłaszczeniowych. Organ I instancji zauważył również, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku dokonując orzeczeniem z dnia [...] maja 1959r., wywłaszczenia nieruchomości wskazało, że odroczono na okres trzech miesięcy ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 ww. ustawy wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej mogło odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z [...] marca 1960 r. zostało wydane bez przeprowadzenia osobnej rozprawy. Ponadto z pisma z 22 marca 1960 r. skierowanego przez współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości do [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych wynika, że o kwocie przyznanego odszkodowania współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości dowiedzieli się dopiero z treści doręczonej im decyzji odszkodowawczej. Organ zauważył również, że wycena wartości wywłaszczonej nieruchomości sporządzona w dniu 12 stycznia 1959 r. została następnie uzupełniona w dniu 11 kwietnia 1960 r., a zatem już po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, co oznacza, że właściciel nieruchomości przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie miał możliwości zapoznania się z opinią szacunkową i ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania. Powyższe w opinii Ministra Infrastruktury wskazuje, że ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister Infrastruktury zaznaczył także, że w jego ocenie decyzja z dnia [...] marca 1960 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które stanowiłyby przeszkodę do wyeliminowana decyzji z obrotu prawnego. Od powyższej decyzji Prezydent Miasta Gdyni złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. Prowadząc postępowanie odwoławcze Minister Infrastruktury powtórzył ustalenia dokonane w postępowaniu w I instancji wskazując, że ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie opinii szacunkowej inż. F. K. z 12 stycznia 1959 r., a więc sporządzonej po przeprowadzeniu rozpraw wywłaszczeniowych. Opinia ta już po wydaniu orzeczenia odszkodowawczego w dniu [...] marca 1960 r. została uzupełniona opinią tego samego biegłego z dnia 11 kwietnia 1960 r. co do elementów przedmiotowo – istotnych – wyceny budynków mieszkalnych. Tak więc na dzień wydania rozstrzygnięcia odszkodowawczego oszacowanie sporządzone przez biegłego było niemożliwe. Ponadto zaznaczono, że z pisma byłych właścicieli nieruchomości z 22 marca 1960 r. wynika, że strony przed wydaniem orzeczenia odszkodowawczego nie zostały poinformowane o wysokości ustalonego odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów Prezydenta Miasta Gdyni, Minister Infrastruktury wskazał, że przepisy art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nawiązują do art. 45 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r., który stanowił, że organ administracji mógł zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy ustnej także poza wypadkami w których obowiązujące przepisy prawne nakazywały przeprowadzenie rozprawy. Oznacza to, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustaleniu odszkodowania jest obligatoryjne a rozprawa jest formą postępowania dowodowego zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zarzucając organowi brak wskazania jakie ułomne skutki prawne wywołała decyzja odszkodowawcza z dnia [...] marca 1960 r. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że przy stwierdzaniu nieważności decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość należy badać, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Zdaniem skarżącego Minister Infrastruktury winien udowodnić, że ewentualne uchybienia miałby bezpośredni wpływ na wysokość orzeczonego odszkodowania (np. na jego bezprawne zaniżenie). Skarżący zauważył, że organ nadzorczy miał ku temu instrumenty prawne. Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni brak rozważenia przez Ministra kwestii prawidłowości kwoty odszkodowania narusza art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że w sprawie ustalono odszkodowanie z rażącym naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a przez to orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1960 r. o odszkodowaniu zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji odszkodowawczej ustalono odszkodowanie, a jego ustalenie nie było oparte o wynik osobnej rozprawy przeprowadzonej z udziałem stron i biegłych z zakresu szacowania nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że na etapie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego odbyły się dwie rozprawy (protokoły z dnia 28 października 1958 r. i 5 listopada 1958 r.), które poprzedziły wydanie decyzji o wywłaszczeniu, a nie decyzji o odszkodowaniu. W dniach kiedy rozprawy te zostały przeprowadzone nie było sporządzonej wyceny gruntu przy ul. [...]. Nie budzi również wątpliwości, że L. T., R. T. i kurator małoletniego S. T. nie mieli możliwości ustosunkowania się do wyceny biegłego sporządzonej w dniu 12 stycznia 1959 r., ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odszkodowawczej organ poinformował wywłaszczanych o istnieniu tego dowodu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ ustalił odszkodowanie z pominięciem jasnych w swej treści przepisów prawa, co nie jest do pogodzenia z zasadą praworządności. Nie bez znaczenia dla oceny wskazanego wyżej naruszenia jako "rażącego" są okoliczności sprawy o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania. Uszło uwadze skarżącego, że od samego początku wywłaszczani domagali się ustalenia odszkodowania w formie rzeczowej, tj. poprzez przyznanie nieruchomości zamiennej (pismo z dnia 18 maja 1959 r., odwołanie z dnia 23 maja 1959 r.) i wskazywali m. in., że na wywłaszczanym gruncie L. T. prowadzi warsztat krawiecki, co nie zostało przez organ wzięte pod uwagę i ocenione w oparciu o przepisy art. 10 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy, a zamiast tego organ ustalił odszkodowanie w formie pieniężnej. Trzeba również zauważyć, że w sprawie odszkodowawczej podstawy ustalenia odszkodowania nie stanowiła opinia biegłych (jak tego wymagał przepis art. 21 zdanie ostatnie), ale opinia jednego biegłego, która została zakwestionowana przez [...] Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w odwołaniu od decyzji odszkodowawczej (pismo z dnia 30 marca 1960 r.) i była uzupełniana po wydaniu decyzji odszkodowawczej (pismo z dnia 11 kwietnia 1960 r.). Z opinii tej nie wynika, aby biegły ustalał odszkodowanie za budynek, w którym wykonywane było rzemiosło (krawiectwo), na podstawie przepisu art. 8 ust. 9 ustawy (w opinii mowa jest jedynie o przepisach rozdziału 2 ustawy zawartych w ust. 6-8 art. 8) w oparciu o koszty odtworzenia tego budynku. WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Gdyni, że oceniając legalność decyzji odszkodowawczej organ nadzoru winien ocenić, czy popełnione przez organ wywłaszczeniowy uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowna merytoryczna ocena sprawy zakończonej kwestionowanym rozstrzygnięciem, lecz ocena legalności tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadliwość ustalenia odszkodowania i w konsekwencji wadliwość kwestionowanej decyzji polega na tym, że w sprawie w ogóle nie przeprowadzono odrębnej rozprawy odszkodowawczej, co uniemożliwiło pojawienie się jej wyniku, który był podstawą do ustalenia odszkodowania. Nie można zatem ustalić, czy uchybienie to przełożyło się na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonego odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię - w kontekście nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegającą na przyjęciu, że: - przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego nie stanowi realizacji przez organ wywłaszczeniowy obowiązku wynikającego z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w sytuacji braku osobnej rozprawy dotyczącej odszkodowania; - opinia szacunkowa sporządzona przez jednego biegłego, a nie kilku biegłych nie stanowi realizacji obowiązku ustalenia odszkodowania w oparciu o stosowną opinię szacunkową; b) art. 10 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznanie nieruchomości zamiennej stanowiło bezwzględny obowiązek organu wywłaszczeniowego, a przyznanie odszkodowania pieniężnego stanowi wadę decyzji odszkodowawczej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie przez WSA nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2010 r., mimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – braku właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej; b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija ocenę prawidłowości ustalenia odszkodowania, co wpłynęło na dokonanie błędnej oceny prawnej i niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy przez WSA; c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku w części zawierającej stwierdzenie, że organ wywłaszczeniowy ustalił odszkodowanie z pominięciem jasnych w swej treści przepisów prawa (skutkujące stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, dającym podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji), podczas gdy rozbieżne orzecznictwo dotyczące stosowania art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wskazuje na niejednoznaczność tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 2 P.ps.a poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury mimo zaistnienia przesłanek z 156 §1 pkt.1 kpa., bowiem organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy wywołanej przedmiotowym wnioskiem jest określony minister nie zaś wojewoda jak wywiedziono w skardze kasacyjnej. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a. generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod wagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję, a nie z materialnoprawną podstawą jej wydania regulującą kwestie właściwości organów. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji (tekst jedn. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Organem wyższego stopnia (nie organem odwoławczym) stosownie do art. 13 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia jest minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nadzorczym. W niniejszej sprawie organem tym był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Zarzut naruszenia art., 141 § 4 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał wyraźnie, że naruszony został art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U.nr17poz.70) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej i zasadnie wskazał, że z przepisów art. 21 i 22 ust.2 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za rażące naruszenie prawa uznał nie brak biegłego na rozprawie ale fakt, że organ nie przeprowadził rozprawy odszkodowawczej (art. 21 ustawy), na której właściciele wywłaszczanej nieruchomości mogliby wypowiedzieć się co do wysokości proponowanego odszkodowania. Operat szacunkowy sporządzony został przez biegłego w dniu 12 stycznia 1960r. zaś wywłaszczeni dowiedzieli się o wysokości przyznanego im odszkodowania , z otrzymanej decyzji wydanej dopiero w dniu [...] marca 1960r. mimo, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu [...] maja 1959r. Wydając decyzje odszkodowawczą po tak długim okresie i bez poprzedzającej jej wydanie rozprawy administracyjnej organ naruszył rażąco art. 22 ust.2 ustawy. Przepis ten zezwalał naczelnikowi powiatu odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Sąd I instancji, zasadnie podniósł, że decyzja odszkodowawcza nie została skorygowana, co w tej sytuacji stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż ustalone decyzją odszkodowanie nie znajduje potwierdzenia w operacie szacunkowy sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę. Biegły dokonał korekty operatu szacunkowego w dniu 11 kwietnia 1960r. Do korekty doszło skutek odwołania Dyrekcji Budowy Osiedla Robotniczego. W wyniku ponownego sporządzenia operatu biegły wyliczył odszkodowanie na kwotę wyższą o 1220 zł. niż w wersji pierwotnej. Mimo to decyzja z [...] marca 1960r. przyznająca odszkodowanie w kwocie niższej uzyskała walor ostatecznej o czy zawiadomiono L. T. pismem z dnia 30 czerwca 1960 r. Na marginesie zauważyć należy, że wywłaszczeni nie zostali powiadomieni o fakcie sporządzenia nowego operatu ustalającego na ich rzecz odszkodowanie bardziej korzystne. Mając powyższe na uwadze zarzut naruszenia art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uznać należy za nieuzasadniony. Nie zasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznanie nieruchomości zamiennej stanowiło bezwzględny obowiązek organu wywłaszczeniowego, a przyznanie odszkodowania pieniężnego stanowi wadę decyzji odszkodowawczej; Sąd I instancji wskazał jedynie, że w toku postępowania wywłaszczeniowego organ naruszył art. 10 ustawy poprzez nie zajęcie stanowiska w kwestii żądania przez L. T. przyznania mu działki zamiennej, jednak naruszenie to nie zostało zakwalifikowane przez Sąd jako rażące. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 Pp.s.a.